银保监、央行发布《2019年中国普惠金融发展报告》：推动《非存款放贷类组织条例》尽快出台

2019年9月29日，银保监会、央行发布了《2019年中国普惠金融发展报告》，总结了中央部门、地方政府、各类市场主体在增加对普惠金融重点领域开展的各项措施。报告提出要“弥补制度短板，健全普惠金融发展的法律框架”，继续推动《非存款类放贷组织条例》《处置非法集资条例》尽快出台，为相关监管规则提供上位法依据。早在2015年8月份，国务院法制办曾就《非存款类放贷组织条例》并公开征求意见，人民银行业就该征求意见稿做出了说明，但是就此之后，该条例并未正式落地。

1、为什么有必要出台《非存款类放贷组织条例》？目前市场上还是比较急切期盼《放贷条例》能够尽早落地实施的，主要原因一是因为放贷作为典型的金融业务，受到了严格的管制，目前的主要法律依据还是1996年制定的《贷款通则》，主要规制的还是传统的金融机构主要是银行的贷款业务，条款内容也比较宽泛。但是，目前游离在传统金融机构之外的民间借贷活动越来越活跃，影子银行规模越来越大，对我国金融业发展产生越来越深刻影响，但这类业务缺乏统一的借贷管理条例，无法有效监管，借贷业务的合法合规的界限不符合目前社会发展的形势，导致民间融资领域非法集资案件高发，存在较大风险隐患，亟需开正门、堵邪路，使民间融资阳光化、规范化、合法化；于此同时，大量从传统金融机构的获得融资受阻的小微企业和“三农”转向民间渠道融资，这迫切需要引导更多民间机构合法合规的提供资金，推动信贷市场向多层次方向发展。

2、我国多层次的信贷市场体系在了解什么是“非存款类放贷组织”之前，我们首先需要了解下我国的信贷市场体系。放贷是典型的金融业务，我国传统的放贷机构就是商业银行，传统金融机构的贷款业务是目前我国信贷市场的主体，不过在此之外，各类非存款类贷款组织的放贷活动和民间借贷活动也比较活跃，构成了我国信贷市场的重要部分，对我国信贷市场构成了重要的补充。即目前我国信贷市场包括了传统金融机构的贷款业务、各类非存款组织的放贷活动以及民间借贷活动，这三类业务指向的都是“发放贷款”，但是业务性质、范围和类型均有较大差异。我们对此总结如下：可以说，“非存款类贷款组织的放贷活动“也是民间融资的一部分，但是为了规范化，阳光化，通过”开前门“的方式，将这类业务管起来，以防范非法集资、恶意催收等违法法规行为，同时又可以为小微企业提供一种更加合法合规的融资渠道。但是目前而言，这类业务又未包含所有的类型的民间借贷，所以这类业务可以看做是介于传统金融机构的放贷业务和民间借贷业务之间的、一种地方监管为主的业务类型，可以说是将部分“影子银行”正规化、阳光化。

3、什么是“非存款类放贷组织”？那什么是“非存款类放贷组织”呢？根据征求意见稿的定义，本条例所称非存款类放贷组织：

是指在工商行政管理部门注册登记，并经省级人民政府监督管理部门批准取得经营放贷业务许可，经营放贷业务但不吸收公众存款的机构。

在业务范围上，这类机构仅经营放贷业务但不吸收公众存款，即和传统的信贷机构银行不一样，这类机构既可以吸收公众存款，又可以放贷。在准入门槛上，须获得省级人民政府监督管理部门批准的经营放贷业务许可。即中央监管部门批准的不在此列，如银监会批准的贷款公司、消费金融公司不在此列。在主体范围上，是在工商行政部门注册登记的机构，即自然人、非工商登记的社会组织不属于此列。所以综合这三点起来看，目前符合“非存款类放贷组织”机构定义的主要是小额贷款公司。但是征求意见稿中也有兜底条款，即除了小贷公司外还包括其他“没有明确监督管理部门的其他非存款类放贷组织”。同时，央行在征求意见稿的说明中也明确，国务院决定由有关部门监管的典当行、证券期货经营机构、消费金融公司、汽车金融公司、贷款公司等非存款类放贷组织不适用本条例。

4、监管框架根据央行的说明，非存款类放贷组织由中央指导、地方政府负责监管，同时行业自律组织负责行业自律指导，形成了多层次的监管框架和体系。中央监管部门：国务院银行业监督管理机构、中国人民银行在金融监管协调部际联席会议制度的框架内，依据本条例制定公布非存款类放贷组织监督管理规则，指导省、自治区、直辖市人民政府对非存款类放贷组织进行监管和风险处置，协调国务院有关部门解决非存款类放贷组织监督管理及发展中的重大问题。地方政府：各省、自治区、直辖市人民政府负责辖区内非存款类放贷组织的监管，可授权专门部门作为非存款类放贷组织的监督管理部门。非存款类放贷组织跨省、自治区、直辖市开展业务的，由注册地监督管理部门和业务发生地监督管理部门根据属地原则履行监督管理职责，并建立信息共享和监管协作机制。行业自律组织：建立全国性非存款类放贷组织行业自律组织，履行自律、维权、协调、服务等职责，接受国务院银行业监督管理机构、中国人民银行的指导。非存款类放贷组织应当成为全国性行业自律组织的成员。

5、条例有哪些核心内容？（1）准入门槛征求意见稿规定，除依法报经监督管理部门批准并取得经营放贷业务许可的非存款类放贷组织外，任何组织和个人不得经营放贷业务（第四条第一款）。同时，征求意见稿对非存款类放贷组织的组织形式和名称、高管任职条件、注册资本要求、申请许可程序，跨区经营审批、重大事项变更审批以及解散和破产、撤销等事项作了规定（第二章）。（2）注册资本关于注册资本，征求意见稿规定，非存款类放贷组织应当具有与业务规模相适应的实缴注册资本，有限责任公司不得低于500万元，股份有限公司不得低于1000万元。这是考虑到放贷业务的特殊性，特别是非存款类放贷组织主要以自有资金放贷，需要保留一定的实缴注册资本门槛。同时我国经济发展水平地域差别大，注册资本门槛不宜过高，500万元和1000万元的规定维持了《中国银行业监督管理委员会、中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》对小额贷款公司注册资本的最低要求，体现了政策的延续性。（3）是否可以可以跨区域经营？关于经营地域，征求意见稿规定非存款类放贷组织取得经营放贷业务许可证后，可依法在省内经营，不受县域限制。跨省、自治区、直辖市经营应当经拟开展业务的省级人民政府监督管理部门批准，并接受业务发生地监督管理部门的监督管理（第十五条）

6、除了资金外，还有哪些资金用于放贷？主要运用自有资金从事放贷业务，也可以通过发行债券、向股东或银行业金融机构借款、资产证券化等方式融入资金从事放贷业务，监督管理部门可以确定非存款类放贷机构融入资金余额与资本净额的比例上限。

7、展业要求（1)利率方面，明确要求综合有效利率不能违反法律规定。与借款人协商确定的贷款利率和综合有效利率不得违反法律有关规定；（2）须建立贷款损失拨备等制度，参照银行做好相关风险计提。建立贷款损失拨备、贷款减免和呆账核销制度；（3）不能强买强卖。不得违反借款人意愿搭售产品或附加其他的不合理条件，不得采取欺诈、胁迫、诱导等方式向借款人发放与其自身贷款用途、还款能力等不相符合的贷款；（4）发布广告要明确低于范围和许可证编号。所发布的广告中应当清楚展示经营放贷业务许可证编号并明确开展业务的地域范围；（5）禁止暴力催收。以合法、适当方式为逾期借款人提供还款提醒服务，采用外包方式进行债务催收的，应建立相应的业务管理制度，不得约定仅按欠款回收金额提成的方式支付佣金；不得以不合法、不公平或不正当手段催收债务。

8、惩罚措施在惩罚措施方面，征求意见稿也制定了比较严格的处罚措施，除了罚款、暂停展业外，严重的可吊销许可证，甚至追究相关刑事责任。任何组织或个人未经监督管理部门批准经营放贷业务的，由监督管理部门依法取缔，并处累计发放贷款金额或者注册资本金额（以较高者为准）3倍罚款；情节严重的，并处累计发放贷款金额或者注册资本金额（以较高者为准）5倍罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

来源银保监会、央行