“存款保险法”建立金融机构有序处置机制

文/董毅智

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“存款保险法”建立金融机构有序处置机制

两会中多位银行代表提议，应结合我国实际并借鉴国际经验，尽快对《存款保险条例》进行相应修订，并在此基础上研究制定《存款保险法》，加快建立市场化、法治化的有序处置机制。

我国《存款保险条例》于2015年5月1日正式施行后，以存款保险基金“取之于市场、用之于市场”为核心安排的存款保险制度，在稳定金融市场和维护存款人信心方面发挥着重要作用，与《银行业监督管理法》《企业破产法》等共同构成了我国金融机构风险处置的基本法律体系。

按照《条例》，我国存款保险制度将设立专门的存款保险基金管理机构，由存款机构向这一机构缴纳一定的保险费用，存款人无需直接承担相关费用。一旦银行发生兑付问题，存款账户的存款将由存款保险基金管理机构向存款人“限额偿付”，最高偿付限额为人民币50万元。

同一存款人在同一家存款机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额在50万元以内的，实行全额偿付；超出50万元的部分，依法从投保机构清算财产中受偿。根据人民银行披露的信息，我国存款账户中，存款在50万以下的账户数量占全部存款账户的99.70%，存款在50万以下的账户存款总金额占全部存款金额的46.08%。

剔除同一存款人在同一家存款机构开立多个存款账户影响，也就是说，一旦银行发生危机，从数量上来看，99.7%的存款人可以享受存款保险基金管理机构的“全额赔付”，绝大部分存款人的资金安全可以直接通过存款保险得到全额保障。

但是目前我国金融机构风险处置法规在立法方面呈现碎片化特征，相关法规体系不够健全，缺乏必要的顶层设计，具有主要四个方面的问题：

一是尚未形成一套完整的处置规则。我国金融机构风险处置的法律条款，散见于多部法律法规中，相关规定非常原则，仅授权监管机构在特定情况下采取接管、托管、重组、撤销、清算等措施，尚未形成一套完整有序的处置规则体系。此外，不同位阶的法律法规之间未能有效衔接，没有清晰界定出问题金融机构从早期发现、制定恢复与处置方案，到损失分摊、清算退出的完整架构。

二是缺乏明确的风险处置职责分工。一方面，尽管《存款保险条例》赋予了存款保险基金管理机构早期纠正和风险处置职能，但未明确由存款保险基金管理机构担任接管或清算组织。法律缺乏对存款保险基金管理机构在风险处置中明确的职责分工，容易导致存款保险基金管理机构相关处置安排需要与金融监管部门“一事一议”，制约了存款保险基金管理机构向专业处置机构的演变。

另一方面，尽管地方政府具有一定的风险处置职能，但是地方政府参与的时间、路径以及职责均不明确，金融监管部门和地方政府在处置中职责划分不清晰，处置过程中有可能导致责任推诿、协调成本高等问题。

三是未制定有效的风险处置触发标准。我国现有法规对风险处置触发机制的描述以定性为主，规定当金融机构出现违法经营、严重危及自身稳健运营或损害存款人、投资者合法利益等风险情况时，监管部门可采取接管或撤销等处置措施，但对于各类风险情况缺乏一套可行的定量标准支持处置行动的及时启动。风险处置触发标准主观性较大，导致实践中往往丧失最佳处置时机。

四是就现有处置方式来看，以个案处置为主，市场化、专业化程度较低。如海南发展银行自1998年行政关闭至今，一直处于清算状态。三是公平欠缺，容易引发道德风险。

各国在该制度体系中，各有哪些不同？

首先，我们研究下美国的存款保险制度，及其历史细节。美国是世界上最早建立存款保险制度的国家，而这一制度产生于1930-1933年间的“大萧条”。

20世纪20年代末美国刮起了炒股风，股市泡沫很快吹破。股市崩盘后，不少股民一夜间由富翁变“负翁”，最后落了个倾家荡产，流落街头，因为抵押贷款的住房也被银行收走了。1934年1月1日的《城市住宅财务调查》显示，自住房抵押贷款违约率超过了21%，在超过一半的城市中，这一数据超过了38%，有的甚至达到了50%-60%。而对出租房屋来说，这一比例更高。

1930-1933年，每年倒闭银行的比例分别是5.6%、10.5%、7.8%和12.9%，到1933年仍营业的银行只剩下1929年的一半多一点，而且也朝不保夕。银行因挤兑存款少了，创造货币的能力大减，由此造成通货紧缩。“大萧条”期间，工业产值下降了五成，1932年的失业率高达22.5%。农民处境更加艰难，物价下跌使销售农产品的收入无法偿还贷款，45%的农场主债务违约。

当时，美国政府采取了多种手段恢复金融秩序，包括废除金本位，禁止民间收藏黄金，实行银行假期等，当然，存款保险制度也在此列。

联邦众议员亨利·斯蒂格尔与参议员卡特·格拉斯合作提出了《1933年银行法案》，该法案获国会两院通过后，罗斯福总统签署了该法案，并从1933年6月16日起生效。联邦存款保险公司(FDIC)就是依据该法案成立的。

联邦存款保险公司董事会由5名董事组成，其中3名董事经参议院同意后由总统任命，任期6年。为了公正，来自同一党派的董事不得超过3人。董事会主席也是经参议院同意后由总统任命，任期5年。

联邦存款保险公司1934年1月1日成立后，在6个月内全国15348家银行有14000多家参保。互助储蓄银行虽然也符合参保条件，但很少参保。1934年中期，565家互助储蓄银行（没有股东，银行归所有存款人共同所有的银行）。只有66家参保；但二战期间，互助储蓄银行参保比例增长很快，到1945年底，542家互助储蓄银行中有192家参保；1960年，515家互助储蓄银行有325家参保。

在存款保险制度建立前的1921-1933年，美国每年倒闭银行数量都在数百家甚至数千家，1933年有4000家银行倒闭，储户损失了5.4亿美元。1934-1979年，倒闭银行总数为558家，平均每年12家，这是美国银行倒闭数量最少的时期，之后有所增加。

2013年年末共有6812家银行参保，问题银行（破产可能性大的银行）467家，问题银行资产总额为1527亿美元。这一年，美国有24家银行破产，破产银行总资产为60亿美元，存款余额为51亿美元，联邦存款保险公司从存款保险基金里拿出12亿美元偿付担保的存款。2012年这四个数字分别是51家、116亿美元、110亿美元和28亿美元；2011年这四个数字分别是92家、349亿美元、311亿美元和76亿美元。

联邦存款保险公司从成立到2013年，共处理了2584家倒闭银行案件。联邦存款公司接管一家破产银行后，大多数情况会转卖给另一家银行，存款账户也一并转让。如果卖不出去，只有将破产程序走到底，按最高担保额付给存款人存款后，将银行剩余资产按受益人优先顺序分配。

2008年，美国有25家银行破产，这一年发生的华盛顿互惠银行破产案是当时美国历史上最大的银行破产案。

2009年就有140家银行破产，这是1992年以来破产最多的年度。一家名叫“担保银行”的银行由于放出了大量住房抵押贷款，房地产泡沫破灭后，这些抵押的资产大幅贬值，该银行股票价格从18.5美元跌到0.15美元。2009年8月21日，担保银行宣布破产，联邦存款保险公司拿出30亿元偿付了这家银行担保的存款。

2010年又有157家银行破产，联邦存款保险公司仅接收波多黎各（美国海外自治领土）3家银行就拿出530亿美元。

随着经济的复苏，破产银行数量逐步减少，2011年有92家银行破产，2012年有51家银行破产，2013年有24家银行破产，2014年有18家银行破产。2015年, 联邦存款保险公司处理的第一家倒闭银行是佛罗里达州的克雷斯特维尤第一国民银行，该银行2014年9月30日的资产为7870万美元，存款为7860万美元，债务总额接近资产总额，联邦存款保险公司为处理该银行倒闭案从保险基金里拿出了440万美元。

日本存款保险制度建立于1957年，日本金融当局当时意识到存款保险对维护金融稳定的作用，向国会提交了存款保障制度基金法案。1971年，日本国会公布了存款保险法，设立日本存款保险公司。上世纪80年代后期日本泡沫经济崩溃后，金融机构的经营状况不断恶化，破产案件不断增加，日本政府通过修改存款保险法，对日本的存款保险制度进行了数次改革，日本存款保险公司不断被赋予新的职能与权力，目前已成为稳定日本金融体系的重要机构之一。1986年，日本政府赋予存款保险公司对倒闭机构进行购并的职能，增加赔付额度，提高保险费率，从而充实了保险基金的基础。1996年，日本颁布了金融机构重组的特殊程序条例和存款保险法案的补充条例，对存款保险制度进行了一系列改革，赋予存款保险机构一些新的权力。2002年4月1日起，日本正式解除银行存款保险制度。日本的银行、金融机构一旦倒闭，政府不再对储户的存款承担全额保护的义务。

具体来说，银行保险制度解除分为两步走：

第一步，从4月1日起，银行一旦倒闭的话，原存款保险对象总计1000万日元及利息的财产受到保护，超出部分根据银行的财务状况结算支付。

第二步，从2003年4月1日起，除了国债和邮政储蓄之外，银行存款保险制度全面解除。据分析，日本金融当局此举的目的是为了提高金融机构的素质。一旦取消了存款保险，客户在储蓄的时候就不会随意把钱存在某家银行，会小心分析和比较。这样就让市场淘汰掉那些经营不善的金融机构，最终改善整个金融体系。

印度的存款保险制度，1961年12月，印度通过了存款保险公司法，并据此在1962年1月成立了印度存款保险公司。1978年7月，公司改名为现在的存款保险与信用担保公司（DICGC）。印度采取强制的投保方式。加入存款保险体系的资格最初仅限于国有商业银行和外国银行在印度的分支机构，1968年，合作银行具备了参保资格，1976年，农村地区银行也具备了参保资格。在印度，除了下述八种存款之外，所有存款都得到DICGC的保险。这八种存款包括：外国政府存款、中央政府或邦政府存款、同业存款、合作银行的邦土地开发银行存款、可转让大额存单、作为现钞抵押的存款、在银行倒闭前或公告至少6个月或更早前由于附属债务转移所产生的存款、在国外的存款。DICGC设立了两个基金：总基金和存款保险基金。总基金由资本金、各种储备和基金投资收入积累三部分构成，日常行政费用支出从中扣除。存款保险基金的资金来源主要有五个渠道：参保银行所缴纳的保费，倒闭银行的清算费用，从总基金转移来的资金，从中央银行借款，基金投资收益。存款保险基金主要有六个支出和资金运用渠道：存款赔付支出，归还从总基金转移来的款项，归还中央银行借款，管理费用支出，投资支出，存入中央银行。

自从美国1933年出台存款保险法律以来，世界不少国家推出了这项制度。存款保险公司大多像美国那样由政府建立，但也有的国家由市场上的保险公司负责这项业务。根据国际存款保险人协会2015年公布的数据，世界共有114个国家和地区至少有一家存款保险机构，另外还有41个国家正在研究建立存款保险制度。从国际对比来看，美国、印度、巴西、比利时、阿根廷、西班牙、加拿大、英国全额被保险存款账户占全部存款账户的比例分别为99.00%、98.00%、98.00%、96.00%、95.00%、94.00%、87.50%和70%。我国99.70%的全额保障账户比例，处于较高水平。

目前，国际上不同国家的启动标准不尽相同，但普遍盯住问题金融机构资本充足率，如美国、韩国对资本充足率低于2%的机构强制启动处置程序。我国应借鉴国际先进经验，在《存款保险条例》中明确问题金融机构的处置启动标准。同时，针对目前已经积累的存量问题金融机构，可以设置过渡期等特殊制度安排，以积极稳妥推进问题金融机构有序处置。

尤其可见，《存款保险法》，已经提上日程，可以看出监管层对金融风险的担忧，唯有从法治层面，提前立法，才能对风险有序处置。一如中国人民银行党委书记、银保监会主席郭树清在香港团驻地接受记者采访时表示，目前不良资产的流动性风险、影子银行的风险、地方政府隐形债务的风险等各方面金融风险依然存在。防范风险啊是金融业永恒的主题，必须高度重视，一刻也不能这个疏忽。而且我们改革开放要以保证金融安全、金融稳定为前提，所以我们金融管理部门最大责任就是保持金融稳定，这个稳定的前提下才能开放，才能发展。

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