PPP项目合同纠纷中仲裁争议解决方式的适用及其困境

自2014年以来，国务院为加强对地方政府性债务的管理，控制地方政府性债务的规模，防范因地方政府大规模举债可能引发的区域性和系统性金融风险，发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号)，提出“推广适用政府与社会资本合作模式”。其后，财政部、发改委又相继下发了多份通知及相关合同指南，以推进“推广适用政府与社会资本合作模式”。在财政部、发改委的相关发文中，将“政府和社会资本合作模式”概括为“PPP模式”。一时间，PPP模式引起了潜在的社会资本方的极大关注。社会资本方首先关心的当然是可开展PPP模式的相关项目及其收益问题，但此外其还注意到潜在的项目风险，如政府方可能存在违约、项目退出、纠纷解决方式等问题。在本文中，笔者将就仲裁受案范围、PPP项目合同的法律性质进行浅析，以探索仲裁争议解决方式在PPP项目合同纠纷中的适用。

　　1仲裁的受案范围

　　《仲裁法》第二条规定：平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。同时，第三条规定：婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷;依法应当由行政机关处理的行政争议不能仲裁。第四条规定：当事人采用仲裁方式解决纠纷，应当双方自愿，达成仲裁协议。没有仲裁协议的，仲裁委员会不予受理。

　　从仲裁法的以上规定不难看出：平等的民事主体之间只有就财产权益类纠纷，在达成仲裁协议的基础上，才属于仲裁的受案范围。即平等主体的人身纠纷、非平等主体之间的所有纠纷(如行政纠纷)均不属于仲裁的受案范围。

　　2PPP项目合同的法律性质

　　目前，学界对PPP项目合同法律性质的认识存在一定的分歧，一部分学者认为该合同属于民事合同，而另一部分学者认为其同时还具有行政合同的性质。

　　对此，笔者认为PPP项目合同法律性质的界定，不能仅考虑缔约主体的性质，还需考虑缔约主体在该PPP项目中所起的具体作用。因PPP项目是政府方为完成某项公共职能，同时解决该项目建设过程中的资金及运营问题而与社会资本方及其它缔约方签订的合同。因此，PPP项目合同本身就可能存在两种不同的类型：第一种类型为仅确定政府方与社会资本方平等的权利义务关系;第二种类型为除确定上述平等的权利、义务关系外，还就该项目合同履行过程中政府特有的行政管理职能进行相关的约定(具有行政合同的特点)。根据《关于规范政府和社会资本合同管理工作的通知》(财金【2014】156号)(以下简称“156号文”)的附件《PPP项目合同指南(试行)》(以下简称“财政部合同指南”)和《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资【2014】2724号)(以下简称“2724号文”)的附件《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(以下简称“发改委合同指南”)可以看出，目前我国的PPP项目合同为上述第二种合同类型。因此，我国PPP项目合同除具有民事合同性质外，也具有行政合同的性质。

　　3PPP项目合同的法律性质对仲裁争议解决方式适用的影响

　　如上所述，我国目前的PPP项目合同为既具有民事合同性质又具有行政合同性质的混合性质合同。该种合同性质对其适用仲裁争议解决方式的影响突出体现为：因PPP项目合同履行所产生的法律纠纷是否属于仲裁的受案范围。

　　笔者认为，PPP项目合同法律纠纷是否属于仲裁的受案范围不能仅从其合同性质方面进行考虑，而应当建立在区分PPP项目合同中具体的民事行为与行政行为的基础上。换言之，PPP 项目合同履行过程中所发生的涉及到项目建设、运营、移交过程中产生的纠纷(即不属于行政管理领域的纠纷)，应属于平等主体之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以通过约定的仲裁条款，纳入到仲裁的受案范围;而涉及到行政管理领域的纠纷，则不能通过约定的仲裁条款将该纠纷纳入到仲裁的受案范围。

　　笔者认为，发改委和财政部已意识到PPP项目合同项下存在着平等主体之间的财产性关系，其具体体现为：在《发改委合同指南》和《财政部合同指南》中，出现 “强调合同各方的平等主体地位。合同各方均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利义务”，“PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事行为，构成民事主体之间的民事法律关系”等相关阐述。因此，其将仲裁作为一种可供选择的争议解决方式，如“协商或调解不能解决的争议，合同各方可约定采用仲裁或诉讼方式解决”及“需要特别注意的是，就PPP项目合同产生的合同争议，应属于平等的民事主体之间的争议，应使用民事诉讼程序，而非行政复议、行政诉讼程序。这一点不应因政府方是PPP项目合同的一方签约主体而有任何改变”。

　　另一方面，相关部门也意识到PPP项目合同并非仅存在民事法律关系，其仍然存在着行政法律关系。因此，出现了“政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系”的阐述。同时，其未将行政法律关系产生的纠纷纳入到通过民事纠纷解决途径进行解决。

　　由此可见，PPP项目合同本身的性质，并不必然对仲裁争议解决方式的适用与否产生直接的影响。在PPP项目合同履行过程中，具体争议内容的法律关系性质才会直接对仲裁争议解决方式能否适用产生影响。

　　４PPP项目合同纠纷仲裁争议解决方式所遇的困境

　　在司法实践中，虽然已出现仲裁机构对PPP项目合同纠纷进行裁决的案例，且法院也已强制执行该仲裁裁决，如《西宁鹏鹞污水处理有限公司与西宁市水务局(原西宁市水利局)特许经营协议争议案执行裁定书》((2014)宁执字第274-1号)，但是PPP项目合同纠纷中，仲裁争议解决方式的适用所遇到的障碍性因素并未得以彻底解决，其突出的体现为：

　　(一)《财政部合同指南》与《发改委合同指南》仅为部门规范性文件的附件，效力等级较低，其对PPP项目合同履行过程中适用仲裁争议解决方式的规定尚需上位法的支撑。在实践中，因PPP项目合同的一方签约主体为政府方，且PPP项目合同履行过程中存在着多种行政行为，仲裁机构在受理案件时，对案件的识别存在一定的困难，加之，目前除财政部和发改委的两份合同指南外，不具有更高位阶的法律法规的支撑。所以，仲裁机构更多是通过相关的学理解释或通过仿效个别仲裁机构受理 PPP项目合同纠纷的案例来寻求支撑。因此，仲裁机构受理PPP项目合同纠纷的仲裁案件缺乏高位阶的法律法规支撑，给仲裁机构能否必然受理上述合同纠纷带来了极大的不确定性。

　　为此，笔者建议，通过立法或司法解释的方法，对PPP项目合同及其履约过程中产生的法律纠纷类型进行分类定性，进而明确仲裁可受理的纠纷类型。

　　(二)在仲裁受理PPP项目合同纠纷的过程中，因政府方的违约往往伴随着相关具体行政行为的作出，因此仲裁过程中通常会面对社会资本方与政府方可能存在的行政纠纷。这对于仲裁案件的审理将形成极大的挑战，甚至稍不注意该案件就会超出仲裁案件的受案范围。因此，相关的法律法规需进一步明确PPP项目合同履行过程中，哪些典型的类型属于以行政行为的方式规避相应的民事责任。对于以行政行为的方式规避相应民事责任的行为，仲裁机构可直接就产生的相应民事责任进行裁决，而无需对该行为究竟属于行政行为还是民事行为进行判断，以免陷入仲裁受理行政纠纷案件的困境。

　　５结语

　　正如《财政部合同指南》所述，仲裁相较于诉讼具有许多优点，如仲裁程序更具灵活性、专业性、保密性、在纠纷解决过程中所耗费的时间相对较短。因此，在解决PPP项目合同中所产生的平等主体之间的财产权益纠纷时，在达成仲裁协议的基础上，应鼓励采用仲裁这一争议解决方式。（转自中国工程建设网，原标题《PPP项目合同纠纷中仲裁争议解决方式的适用及其困境》，PPP资讯整理）