山东高院判例：行政机关无正当理由拒绝协助律师调查取证，构成行政不作为

周某某诉冠县人民政府行政复议案

关键词 律师调查取证权 行政不作为 行政复议

裁判要旨

律师依法向行政机关进行调查取证时，行政机关负有协助调查的义务，如无正当理由而予以拒绝，则构成行政不作为。

律师调查取证权的行使应在合理边界内，应当符合正当性、关联性及必要性原则，其所能申请申请调取的信息不得超越一般公民所能申请的范围。

相关法条

 《中华人民共和国律师法 》  第三十五条 受委托的律师根据案情的需要，可以申请人民检察院、人民法院收集、调取证据或者申请人民法院通知证人出庭作证。律师自行调取证据的，凭律师执业证书和律师事务所证明，可以向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况。

 《中华人民共和国行政复议法》第六条 有下列情形之一的，公民、 法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：...... （十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

案例索引

一审：山东省聊城市中级人民法院（2021）鲁 15 行初 110 号

二审：山东省高级人民法院（2021）鲁行终 2077 号

基本案情

原告周某某起诉请求：判决被告冠县人民政府向周某某提供或责令冠县消防救援大队向周某某提供冠消火认字 （2020） 第 0010号火灾救援、调查中形成的接警录音、出警录像、调查录像、询问笔录同步录像资料。一审庭审过程中，周某某变更诉讼请求为：撤销被诉复议决定，并责令冠县人民政府重新作出复议决定。

被告冠县人民政府答辩称：一、 被告作出的冠政复决字 〔2020〕55 号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确凿。（一）冠县消防救援大队未配合周某某及时向其提供涉案卷宗材料，已构成行政不作为。2020 年 11 月 17 日，律师周某某受当事人冠县东风农机制造厂的委托，携带河北律师事务所介绍信、律师执业证书、授权委托书等到冠县消防救援大队，要求调取冠消火认字（2020）第 0010 号火灾事故卷宗 （包括但不限于全部纸质卷宗、接警录音、出警录像、调查录像、询问笔录同步录像等）。《中华人民共和国律师法》第三十五条第二款规定：“律师自行调查取证的，凭律师执业证书和律师事务所证明，可以向有关单位或个人调查与承办法律事务有关的情况。”周某某依据此规定向冠县消防救援大队调查与其代理案件有关的冠消火认字（2020）第 0010 号卷宗材料。而冠县消防救援大队未及时向周某某提供冠消火认字（2020）第 0010 号卷宗材料，其行为对律师周某某的调查取证权产生影响，已构成行政不作为。（二）冠县消防救援大队在复议受理后的行政复议期间，向周某某提供了涉案卷宗材料。2020 年12 月 18 日， 冠县消防救援大队向周某某作出《关于对冠县人民法院调查函的回复》，并于 2020 年 12 月 21 日进行了送达，明确向周某某表示予以配合。此后，2021 年 3 月 10 日，冠县消防救援大队向周某某直接交付送达了冠县东古城镇虎威汽车内饰辅料门市仓库“5.14”火灾事故调查卷（冠消火认字（2020）第 0010 号卷宗）的复印件及现场照片，已履行了有关职责义务。二、被告作出的冠政复决字〔2020〕55 号行政复议决定书，适用法律正确，程序合法。鉴于冠县消防救援大队已配合周某某调取并提供了上述卷宗材料，客观上不存在再次要求冠县消防救援大队向周某某进行提供的必要，再责令其履行职责已无实际意义。因此，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，确认冠县消防救援大队的行为违法并无不当。另外，被告作出的冠政复决字〔2020〕55 号行政复议决定书依据的是《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律法规的规定，程序上合法规范，相关文书送达具有法律效力。综上，被告作出的冠政复决字〔2020〕55 号行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告周某某的诉讼请求。

经审理查明：原告周某某系河北青袍律师事务所专职律师，执业证号为 1130........。2020 年 11 月 17 日，周某某接受冠县东风农机制造厂的委托，代理冠县东风农机制造厂与冠县虎威汽车内饰门市部财产损害赔偿纠纷案件；2020 年 11 月 17 日，周某某持律师执业证书复印件和河北青袍律师事务所介绍信等材料到冠县消防救援大队“查询复印冠消火认字（2020）第 0010 号卷宗材料（包括但不限于全部纸质卷宗、接警录音、出警录像、调查录像、询问笔录同步录像等）”；冠县消防救援大队未向周某某提供卷宗材料。2020 年 12 月 14 日，冠县人民法院出具（2020）鲁 1525 民初 5025 号调查函，由冠县东风农机制造厂的委托诉讼代理人周某某律师到冠县消防救援大队调取“存放于冠县消防救援大队的冠消火认字（2020）第 0010 号卷宗材料（包括但不限于全部纸质卷宗、接警录音、出警录像、调查录像、询问笔录同步录像等）”。2020 年 12 月 18 日，冠县消防救援大队对调查函予以回复，称“2020 年 8 月 19 日，依法向冠县人民法院提供了冠消火认字（2020）第 0010 号完整卷宗材料（包括询问笔录、现场勘验笔录、火灾现场平面图、火灾现场方位图、火灾事故认定说明记录、火灾事故认定书、火灾现场照片和火灾现场监控视频全部火灾事故案件材料），如仍需调取以上卷宗材料，我大队予以配合”。2021 年 3 月 10 日，冠县消防救援大队向周某某直接送达了《冠县东古城镇虎威汽车内饰辅料门市仓库“5.14”火灾事故调查卷》（复印件）及现场照片（20 张）。周某某不服，向被告冠县人民政府申请行政复议，冠县人民政府于 2021 年 4 月 13 日作出冠政复决字 〔2020〕 第 55 号行政复议决定书， 该复议决定认为：根据《中华人民共和国律师法》第三十五条第二款关于“律师自行调查取证的，凭律师执业证书和律师事务所证明，可以向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况”之规定，律师具有自行调查取证权。律师依法进行调查取证时，相关单位负有配合调查的义务，如无正当理由而予以拒绝，则构成行政不作为。本案中，周某某到冠县消防救援大队查询复印冠消火认字（2020）第 0010 号卷宗材料，未依法提供且无正当理由。故冠县消防救援大队的行为构成行政不作为，属违法行为。鉴于冠县消防救援大队已向冠县人民法院提供了冠消火认字（2020）第 0010 号卷宗材料且配合周某某调取上述卷宗材料，后冠县消防救援大队根据周某某的要求已向其本人提供了《冠县东古城镇虎威汽车内饰辅料门市仓库“5.14”火灾事故调查卷》（复印件）及现场照片（20张），再责令冠县消防救援大队履行职责已无实际意义。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，决定确认冠县消防救援大队的行为违法。

裁判结果

山东省聊城市中级人民法院于 2021 年 9 月 27 日作出（2021）鲁 15 行初 110 号判决，判决撤销被告冠县人民政府作出的冠政复决字（2020）第 55 号行政复议决定；责令被告冠县人民政府依法重新作出行政复议决定。案件受理费 50 元，由被告冠县人民政府负担。宣判后，周某某、冠县人民政府不服一审判决，均提起上诉。山东省高级人民法院作出（2021）鲁行终 2077 号判决，判决撤销山东省聊城市中级人民法院（2021）鲁 15 行初 110 号行政判决；驳回上诉人周某某的诉讼请求。一审案件受理费 50 元、二审案件受理费 100 元，由上诉人周某某负担。

裁判理由

法院生效裁判认为，本案争议的焦点为：冠县人民政府作出的涉案行政复议决定书是否合法。

首先，根据《中华人民共和国律师法》第三十五条第二款的规定，律师具有自行调查取证权。律师依法向行政机关进行调查取证时，行政机关负有协助调查的义务，如无正当理由而予以拒绝，则构成行政不作为。本案中，周某某系河北青袍律师事务所执业律师，在接受当事人的委托后，持律师执业证和所在律师事务所出具的介绍信等材料，到冠县消防救援大队“查询复印冠消火认字（2020）第 0010 号卷宗材料”，与其所承办的法律事务有关，符合《中华人民共和国律师法》的规定。因此，冠县人民政府认为冠县消防救援大队起初未依法向周某某提供查询复印上述卷宗材料，且无正当理由，构成行政不作为，属违法行为，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。冠县人民政府据此认为周某某所提行政复议申请属于行政复议受案范围，符合法律规定。原审判决认为冠县消防救援大队配合或不配合周某某查询复印上述材料，对周某某的实体权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受案范围不当，应予纠正。

其次，《火灾事故调查规定》（中华人民共和国公安部令第121 号）第三十四条规定：“公安机关消防机构作出火灾事故认定后，当事人可以申请查阅、复制、摘录火灾事故认定书、现场勘验笔录和检验、鉴定意见，公安机关消防机构应当自接到申请之日起七日内提供，但涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者移交公安机关其他部门处理的依法不予提供，并说明理由。” 本案中，律师代理关系是基于当事人的民事委托而获得相关代理权利，其是代表当事人进行相关查阅、复制，其查阅、复制案件有关的材料范围亦不能超出法律法规的规定。根据上述规定，接警录音、出警录像、调查录像、询问笔录同步录像，不属于冠县消防救援大队应当向当事人提供的材料。鉴于冠县消防救援大队已向冠县人民法院提供了冠消火认字（2020）第 0010 号火灾事故完整卷宗材料（包括询问笔录、现场勘验笔录、火灾现场平面图、火灾现场方位图、火灾事故认定说明记录、火灾事故认定书、火灾现场照片和火灾现场监控视频全部火灾事故案件材料），后期也向周某某本人提供了《冠县东古城镇虎威汽车内饰辅料门市仓库“5.14”火灾事故调查卷》（复印件）及现场照片。冠县人民政府认为再责令冠县消防救援大队履行职责已无实际意义，依法作出冠政复决字〔2020〕第 55 号行政复议决定书，确认冠县消防救援大队的行为违法，并无不当。

案例解读

一、行政机关负有协助配合律师依法调查取证的义务。

法律所赋予律师的自行调查取证权是切实保障律师职业权利，促进其充分发挥维护当事人合法权益作用的必要手段，也是定分止争、矛盾化解、实现社会公平正义的需要。律师根据其所代理案件的实际需要，依法向行政机关申请调取查阅信息时，行政机关是否能够协助配合提供相关信息直接影响着律师调查取证权利能否得以实现。相对于公民个人而言，行政机关作为公权力行使机关，对特定信息材料的掌握具有全面性、准确性和权威性等优势，且其往往是该类信息的专门持有机关，也就成为了律师获取该类信息的主要渠道。本案的争议焦点在于，如行政机关无正当理由不配合律师依法进行调查取证，是否属于行政不作为，是否属于行政复议的受案范围。根据《行政复议法》的规定，能否提起行政复议，要看该具体行政行为是否侵犯公民、法人或其他组织的合法权益。在本案中，根据《火灾事故调查规定》第三十四条“当事人有权申请查阅、复制、摘录火灾事故认定书、现场勘验笔录和检验、鉴定意见”的规定，消防救援大队如无正当理由不提供火灾事故认定书等卷宗材料，既不符合相关法律法规的要求，也阻碍了当事人获取相关的信息。周某某作为诉讼代理人，接受当事人委托，就其所代理的民事案件需要向消防救援大队申请调取卷宗，消防救援大队无正当理由予以拒绝的行为，显然对周某某作为律师所享有的调查取证权行使产生妨碍，侵犯了其合法权益，使其难以处理相关的法律事务。因此，该消防救援大队拒绝配合提供相关材料的行为构成行政不作为，属于行政复议受案范围。

二、律师调查取证权的行使应当在合理边界内。

律师调查取证权的存在并非是对行政机关设置需无条件履行的配合义务，应当结合具体情形进行判断。行政机关是否构成不作为，要看在该特定情形下律师的调查取证权是否正当合理，行政机关的不作为是否存在法定理由。律师的调查取证权必须是出于法律事务的正当需要，与该事务存在相当关联性，且具有必要性，方可要求有关机关予以配合。且律师需要遵循法律法规及规范性文件所设置的信息获取条件，如按要求提供律师执业证书、律师事务所证明、委托书等具体材料。若特定领域存在禁止性规定不得调阅相关材料，或相关材料涉及国家秘密、个人隐私，或正处于处理中可能影响案件结果，则此种情形下有关机关可出于正当理由拒绝律师的申请。具体而言，如在企业登记档案资料查询中，律师可以依据《企业登记档案资料查询办法》进行书式档案查询，查询范围为登记企业的原始档案材料，但工商行政管理机关有权拒绝其对于所涉公民个人信息，如住址、身份证号等进行查询；在不动产登记信息的查阅申请中，不动产登记机构为保证所登记的公民个人隐私信息不被侵犯，其将信息查阅申请权利人的范围限缩为 “不动产交易、 继承、 诉讼等涉及的利害关系人” ，其可要求申请人对与要查询的不动产信息间存在实质“利害关系”进行证明，以防止当事人恶意滥用权利对他人造成损害，律师接受当事人委托，因法律事务需要申请查阅时，如其所提供材料无法证明与所查询的不动产间具有“利害关系”，不动产登记机构可拒绝提供。

此外，要特别注意的是，律师的调查取证权系基于其接受委托人的委托而产生，其所能申请调查取证的信息不得超越一般公民所能申请的范围，如在本案中根据《火灾事故调查规定》的有关规定，对于周某某要求消防救援大队提供“接警录音、出警录像、调查录像、询问笔录同步录像”的诉讼请求，法院最终依法判决予以驳回。

目前，部分省市陆续出台了相关保障律师调查取证权的规范性文件，并就律师调查取证权的适用事项范围、所调取信息使用范围及信息调取工作程序等作出了明确规定。今后，在处理此类案件时，应当结合具体情形判断律师调查取证权的行使是否正当、合理且必要，以及该行政机关在特定领域内是否具有不予提供相关信息的法定理由。

来源： 王 英、陶雅洁  山东高院