一、我国行政委托制度的发展

要分析行政机关间委托的特殊性质，就有必要梳理我国行政委托制度的发展背景。

行政机关间委托的出现

我国法律上早就有行政机关间委托的规定。《国务院关于劳动教养问题的决定》（1957）第3条规定，省级政府可委托有关机关批准劳动教养。《治安管理处罚条例》（1986）第33条第2款规定：“在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决。”《烟草专卖法》（1991，已修正）第16条规定，县级工商部门根据上一级烟草专卖部门的委托，审批烟草专卖零售许可证。相比于法律，法规和规章规定行政机关间的委托则要更多些。以行政法规为例，笔者于2021年8月8日以“委托”为关键词，在北大法宝作全文检索，就发现曾有7件行政法规规定行政机关间的委托（见表1）。但在《行政处罚法》（1996）把委托对象限定为事业组织后，原有的行政机关间委托的法律条款被纷纷废止或修改，如2005年公布的《治安管理处罚法》就不再规定委托乡（镇）人民政府治安处罚，表1中规定行政机关间委托的有效行政法规仅剩3件。由此，也可以合理地推定地方性法规和规章中行政机关间委托条款的变迁。

表1 规定行政机关相互间委托的行政法规 

《行政许可法》（2003）第24条规定了行政委托。与《行政处罚法》（1996）的委托条款不同，它所规定的委托不是对社会组织的委托，而是行政机关间的委托。该条第1款规定：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。”在上述行政许可委托条款之前，《森林法》（1984）第28条就已经规定县级政府林业部门可委托乡镇政府核发采伐许可证。《森林法》后经多次修正，其委托条款一直得以保留。在上述行政许可委托条款之后，《社区矫正法》第18条规定社区矫正决定机关可委托社区矫正机构等进行调查评估。在北大法宝数据库检索可以发现，落实上述行政许可委托条款的，主要是低位阶的规章。

我国“放管服”改革中的行政权调整多是通过修法完成法律手续的，但最新的《海南自由贸易港法》第7条却采用了更为可行的委托制度，规定：“国家支持海南自由贸易港建设发展，支持海南省依照中央要求和法律规定行使改革自主权。国务院及其有关部门根据海南自由贸易港建设的实际需要，及时依法授权或者委托海南省人民政府及其有关部门行使相关管理职权。”该规定的意义在于，它把行政机关间的委托拓展到了行政许可以外的广阔领域，必将为今后的立法所效仿。

本文前述有关行政机关间委托条款的检索是以“委托”为检索词的。实际上，有的立法并没有使用“委托”但却包含了委托内容。现行《行政处罚法》第24条第1款规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”全国人大常委会法工委工作人员撰文、著书指出，该条中的“交由”既可以是下放权力、授权，也可以是委托。并且，该法第21条所规定的委托对象，也由原《行政处罚法》的“事业组织”修订为“组织”，从而可以包含行政机关。

行政许可是行政机关广泛实施的授益行政行为，行政处罚是行政机关广泛实施的负担行政行为，另有“放管服”改革中的行政职权委托。这些法律条款标志着我国行政委托制度的重大发展，标志着行政机关间委托制度的建立。在此前的行政实践中，行政机关间的委托事实上大量存在。有些地方的行政机关甚至不顾《行政强制法》第17条第1款明文禁止行政强制权委托的规定，以交办、责成等形式进行变相委托。行政机关相互间委托的法律化，既反映了行政实践的需求，也是为了规范实践中行政委托的任意性。

二、行政机关间委托的类型

对实践的观察、描述和分析需要借助于社会形态学，对研究对象进行认真分类。类型化是我们认识行政机关间委托制度的钥匙。为此，有必要借鉴日、德行政法上行政机关间委托的分类制度，为分析我国行政机关间的委托制度提供基本的框架。

（一）事务委托和职权委托的构成要件

在日本行政法上，行政机关间的委托分为代理和委任。如《日本地方自治法》第153条第2款规定：“普通地方公共团体的首长可以将其权限内的部分事务委任于其管辖的行政机关。”在德国行政法学上也有与日本相同的区分，不过被我国学者翻译为“机构委托”和“机构授权”。“机构委托是指一个机构在执行所属行政主体的任务之外，还执行另一个行政主体的任务，并且在此范围之内作为该行政主体的机构活动。”机构授权是指“特定的行政主体或者行政主体的机构以授权的方式执行另一个行政主体的任务”。

日、德两国行政机关间的代理和委任在构成要件上存在区别。第一，行政职权是否转移。行政法上的代理与民法上的代理相同，是一种代为实施法律行为、处理特定事务的委托，并不发生权限的转移。代理机关并未取得行政权，而仅仅取得代理权。委任是一种行政职权的转移，“采取了该权限从委任官厅移至受委任官厅这种法律构成”。基于委任，受委任机关可以持续地实施行政行为；委任机关则丧失其权限，不得再实施行政行为。第二，特别法依据是否存在。行政机关间的代理可以分为法定代理和授权代理。授权代理不需要特别法依据，具有法律上职权的行政机关可以自主决定，按意思自治原理设立委托关系。“原则上，对外不予表示授权代理，而通常采取训令形式作出。”委任变更了行政机关间的法定职权，因而必须有特别法上的依据。第三，法律效果归属于谁。行政机关间的代理需要代理机关以被代理机关的名义实施行政行为，由此所产生的法律效果归于被代理机关。基于委任，受委任机关应以自己的名义实施行政行为，并承担由此所产生的法律效果。“就行政行为而言，实施该行政行为的权限由甲官厅委任给乙的情况下，处分厅是乙，而不是作为委任厅的甲官厅。”

在上述四要件中，行政职权是否转移是判断代理或委任的根本要件，即行政机关自愿将其职权转移给另一行政机关的构成委任，委任则必然产生行政职权的转移。特别法依据是判断代理或委任的补强性要件。这是因为，行政机关间的代理并不排斥法律加以规定。“从行政组织的民主统制这一观点出发，需要法律明确表示的根据与公开的说法也很有说服力。从这意义上讲，在法律根据方面，部分出现与权限委任的相对化。”但是，对特别法依据要件不能仅仅从形式上看，还要从规定内容上判断是否存在行政职权的转移。特别法仅仅规定了委托但未设定行政职权转移的，并非行政机关间的权限委任。法律效果要件和受委托机关的权利义务要件则是次要要件。这两个要件上的欠缺，对外并不影响代理或委任关系的成立，是可以通过认定加以补救的。

基于行政机关间的代理仅产生实施行政行为的代理权，本文将代理称为事务委托；基于行政机关间的委任产生行政职权的转移，本文将委任称为职权委托。

（二）我国的事务委托和职权委托

我国实践中那些行政任务一旦完成，委托关系即告消灭的委托，就属于行政机关间的事务委托。其中，有的也许没有使用“委托”这一术语，而可能是交办、协助或要求落实等。最高人民法院在“朱如云等案”裁定中认为，绍兴市越城区人民政府以公告的形式将法律上属于自己的相关拆迁事务交由城南街道办事处受理和承办，构成委托。法院对该委托予以尊重，但不认为受委托机关“因此即成为了补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格”，更不能认为委托行政机关“因此免除了法定的补偿安置义务”。也就是说，该案中的委托没有构成行政职权的转移，自然就没有构成法律责任的转移，因而属于行政机关间的事务委托。最高人民法院在“刘长江案”裁定中进一步指出：“与民事主体之间委托代理的一般规则不同，行政主体虽然可以通过委托方式，来组织实施具体的行政行为，但其法定职责，不能通过委托方式假手他人并推卸责任。”“行政机关如认为相关民事主体超出委托范围实施的行为给当事人造成的损失，不应由国家最终承担，可在其依法承担相应法律责任后，依照法律规定或者协议约定向其追偿。”

按照日、德的职权委托要件来分析，我国也存在行政机关间的职权委托。根据国务院的决定，相对集中行政处罚是为了解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等严重影响执法效率和政府形象的突出问题，是对有关部门行政处罚职权的调整和重新配置。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效，该部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员还将被依法追究法律责任。集中行使行政处罚权的行政机关所需经费，一律由财政予以保障。在行政诉讼中，对集中行使行政处罚权的行政机关作为被告是否适格的质疑，法院也予以驳回。相对集中行政许可和行政强制也是如此。在“乔万孝案”判决中，终审法院认为：根据辽宁省人民政府关于鞍山市相对集中行政许可权的批复、鞍山市编制部门的文件及《行政诉讼法》第26条第6款之规定，“原鞍山市规划局是涉案建设项目所在地的城乡规划主管部门，依法具有核发本案所涉《建设工程规划许可证》的法定职权，鞍山市行政审批局及鞍山市自然资源局作为继续行使原鞍山市规划局职权的行政机关是本案适格被告”。在“梁训茂案”判决中终审法院认为，集中行使行政处罚权的被告，根据《行政强制法》第17条的规定具有相对集中行政强制权。因此，相对集中行政处罚、行政许可和行政强制完全符合行政机关间职权委托的四个要件。

自2002年国务院决定取消第一批行政审批项目以来，我国开始了持续的权力下放改革，很多地方政府以立法或决定的形式将行政职权由法定行政机关调整为下级行政机关行使。如《拍卖法》第11条规定的拍卖许可，《营业性演出管理条例》第6条规定的演出经纪机构营业性演出经营许可，都必须由所在地的省级主管部门审批。海南省人民政府发布命令将拍卖许可权委托海口市、三亚市的主管部门，将演出经纪机构营业性演出经营许可权委托海口市、三亚市、儋州市人民政府主管部门。在法律规范没有修改的情况下以“委托”的名义下放权力，实质上已经构成职权转移，承继职权的行政机关可以长期、持续地实施行政行为，并不因某个行政行为的结束而消灭。这些审批权下放改革突破了事务委托制度，是对职权委托的创新性探索。

2018年中办、国办曾发出三份通知，要求深化市场监管、交通运输和环境保护的一级执法和综合执法改革。2019年中办、国办印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，要求将县级主管部门与公众密切相关的行政审批权以及部分行政执法权下沉到底即转移到乡镇人民政府、街道办事处，并以乡镇人民政府、街道办事处的名义实施行政行为。各地据此纷纷进行了改革和探索，形成了各有特色的经验。《法治政府建设实施纲要》（2021—2025年）确认了上述改革任务和实践经验，“坚持权随事转、编随事转、钱随事转”。《行政处罚法》第24条第1款关于县级主管部门的行政处罚权“交由”乡镇人民政府、街道办事处行使的规定，既是上述中央政策的法律化又是实践经验的总结。执法权下沉到底的改革属于事权的纵向配置，穿透了单行法关于县级以上主管部门执法的底限。要把上述改革法律化，只有两条路径：第一条路径是，根据宪法和组织法的规定修改单行法关于县级以上行政机关执法的规定，赋予乡级政府执法权。第二条路径是，构建行政机关间的职权委托制度，允许县级行政机关视具体情况依法将其部分职权转移给乡级政府。笔者更倾向于选择第二条路径。这是因为，第一条路径的修法只能解决行政职权的部分纵向转移，第二条路径即行政机关间的职权委托制度既可适用于行政机关间行政职权的纵向转移，又可以适用于行政机关间行政职权的横向转移。并且，相较于立法的普遍性规定，职权委托制度使得行政机关可以视具体情况决定是否转移其部分职权、转移给谁，从而避免执法权下沉给没有承接能力的乡级政府所遇到的困境。

（三）职权委托与行政法上的授权

我国有学者把行政机关间的职权委托称为行政机关的授权，以区别于行政机关间的事务委托和法律授权。我国行政法上的授权是指法律、法规或规章的授权。在行政机关间的职权委托也需要法律、法规或规章特别规定的情况下，行政立法主体既可以规定授权也可以规定职权委托，如果没有准确使用“授权”或“委托”就很容易混淆职权委托和授权。针对《森林法实施细则》（1986）第24条的“授权”到底是授权还是委托的争议，全国人大常委会法工委解释认为：“由县级以上林业主管部门授权的单位所作的行政处罚决定属于由行政机关委托的组织所作的具体行政行为。”在此所体现的法律原理在于：第一，授权是立法主体所表示的意志，所确立的是立法主体与被授权组织的关系。行政委托则是行政机关的意思表示，所形成的是行政机关与受委托组织或机关间的关系。第二，授权往往直接规定特定的授权对象，如《工商行政管理所条例》（1991）第8条第1款规定的授权对象为工商所，《铁路法》（2015）第3条第2款规定的授权对象为国家铁路运输企业。法律、法规或规章在规定委托时往往不规定特定的受委托组织，仅规定受委托组织应具备的条件。至于特定的受委托组织，则需要由行政机关在尊重受委托组织意愿的基础上确定，是行政机关选择和判断的结果。第三，授权法一旦生效，被授权组织即取得行政职权，在法律上无需立法主体或其他机关再作意思表示。法律、法规或规章对委托的规定，无论是否明确规定了委托的对象，都不会直接发生委托关系，而需要行政机关的委托决定。且对行政机关来说，法律规范的委托规定并非“当为规定”或“应为规定”，而属于一种“能为规定”。“能为规定，是指法律规定行政机关能够采取或不采取某种举措。在这类规定中，行政机关通常被赋予裁量权。”行政机关需要评估委托对象是否符合委托条件，视具体情况确定是否予以委托。行政机关所委托的是实施行政行为的代理权还是行政职权，也取决于行政机关依法所作的意思表示。第四，授权法既是授权关系成立又是授权关系合法的法律依据。委托关系合法的法律依据是法律、法规或规章的委托规定，但委托关系成立的法律依据则是行政机关委托的意思表示（决定或委托协议）。总之，授权与委托的根本区别在于是否存在行政机关委托的意思表示，授权无需行政机关的意思表示，无论是事务委托还是职权委托都必须基于行政机关的意思表示。

三、结 语

我国的改革开放将持续深化，其中的职权调整和地方合作也将是一个长期的命题。“改革于法有据”以往主要是通过修法来实现的。关于执法权下沉到底的改革，也通过《行政处罚法》的修改得以部分落地。今后，修法仍将是实现改革合法性的可选路径。

但本文的研究为职权调整的改革提供了另一可选路径，即行政机关间区别于事务委托的职权委托制度。这是一种行政职权从一行政机关转移到另一行政机关，并由承继职权的行政机关以自己的名义实施行政行为、承享法律效果的制度，是调整行政机关间关系的基本法律制度之一。行政机关间的职权委托即使没有法律的规定也可以作为基本的行政法原理而存在；或者说法律上自有专门用语，如权力相对集中、权力下放等，但仍体现了职权委托的原理。要把这一基本原理制度化、法律化也无须过多的立法资源，只要在修改《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》时加以规定即可。在上述组织法修改前，通过特别法规定委托也是可行的。尽管行政机关间的职权委托制度仍然需要投入立法资源，但这就可以把全国人大的立法任务分散到对这一制度有个性化需求的更多立法主体，更为便捷的是可以通过调整职权的具有行政法规或规章意义的专门决定形式完成特别法的制定。因此，它是成本更为低廉、更切合各地实际的法治路径。

当然，是把行政职权的转移作为一种独立的制度另予命名，还是如本文把它称为职权委托而置于行政委托之一种，还可以研究。一方面，行政职权的转移除了本文所讨论的职权委托以外，还包括因行政机构的撤销、设立或变更而引发的行政职权调整。即使建立统一的行政职权调整制度，职权委托也具有相对独立性，仍有独立讨论的必要。另一方面，30多年来行政委托制度已经形成了稳固的结构，要兼容职权委托就需要改革。因此，本文把行政委托分为行政机关对行政机关和社会组织的委托，把对行政机关的委托分为事务委托和职权委托，还需要理论和实务界的广泛共识和法律上的认可。