新行政诉讼法司法解释关于受案范围的深度解读
文／宋静
本文转自无讼阅读
新行政诉讼法司法解释关于受案范围的深度解读
2018年2月7日正式发布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（下简称行诉解释）有关受案范围的规定，虽然只用了短短两个条文（第一条、第二条），却已对行政诉讼的律师实务产生了不可小视的影响。
行政诉讼的受案范围是律师代理行政诉讼时较为头疼的一个关键点。行政诉讼的裁判结果类型中，不予立案或驳回起诉的案件数量占相当多的数量，其中因原告的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围而铩羽而归的不乏少数。即便行政诉讼法及行诉解释对受案范围做了尽可能详尽的规定，但一遇到具体案件，常常让人一头雾水。今天，笔者在此对这一难题为大家抽丝剥茧。
要充分把握行诉解释有关行政诉讼受案范围的规定，笔者在实务中总结出来，应具体从法条综合解读、内容具体来源、法律原则提炼的三大角度加深理解，才能迎刃有余。
让我们先从法条综合解读的角度来把握。理解新司法解释有关受案范围的规定，不能仅仅着眼于该解释的“受案范围”部分，还应当对“诉讼参加人”部分的有关原告资格限定、被告范围拓展的内容，综合理解受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》列举了12项属于受案范围的情形，行诉解释则用排除列举的方式，列举了10项不属于受案范围的情形。而在“诉讼参加人”部分，则又从原告资格、被告范围的角度，进一步对部分原告的诉讼请求是否属于行政诉讼的受案范围作了进一步的限定。例如，债权人就行政机关针对债务人作出的行政行为提起诉讼的，一般不予受理。村委会、居委会依授权作出的行为则被新鲜纳入了行政诉讼的受案范围。
从法条综合解读的角度进入后，我们再从内容具体来源的角度深入把握。行诉解释有关受案范围规定的内容，主要来自于对不同层面规范和判例的继承、吸收、创新。继承是主要的，吸收再其次，创新的亮点并不多。继承方面，如刑事诉讼法授权的行为、调解及仲裁行为、行政指导行为、重复处理行为等内容，都是从2000年《最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释》原有的内容直接继承而来。吸收方面，主要是吸收了最高人民法院近期的一些判例，以及其他散见于不同时期的部分司法答复内容。例如，有关行政机关的司法协助行为、过程性行为、上下级机关之间的层级监督职责、信访行为等不可诉情形的解释。在创新方面，则主要是村委会、居委会的适格被告资格的问题。对于《中华人民共和国行政诉讼法》中有关行政协议、行政公益诉讼的创新内容，行诉解释并未涉及，根据最高人民法院江必新副院长在该解释发布时的讲话内容，关于行政协议 以及行政公益诉讼的问题留待后续再规范。
最后，让我们从法律原则提炼方面准确定性。立足于该解释的具体规定，在个案遭遇中如何识别某一具体行政行为是否属于行政诉讼的受案范围，需要从行政诉讼的基本规律出发，深入把握行政行为的实质，才可能作出一击而中的准确判断。如何从法律原则上来识别行政机关以及法定授权的组织作出的行为是否属于行政诉讼的受案范围呢？笔者认为，如果能深入理解下列三大法律原则精神内涵，则达到了事半功倍的效果。
一是意思表示原则。任何行政行为，首先必须是行政主体资深意思表示的外化。如果某一行政行为的主观意思表示并非出于行政主体本身，而是为了执行或者实现其他组织的意思表示而作出的行为，则该行政行为不具有可诉性。例如，行政机关作出的调解行为，调解主要体现的是争议双方的意思表示，而不是居中调解的行政机关的主观意思，故不具有可诉性。又如，行政机关作出的司法协助行为，主要目的在于协助执行司法机关作出的生效裁判，该执行行为并非出于行政机关本身的意思作出的行为，同样不具有可诉性。行政诉讼法肯定列举的可诉的行政行为，均是在行政机关自身意思表示指引下发生的行为。
二是成熟原则。是否只要是出于行政机关意思表示的行为即应当属于可诉的行政行为呢？当然也不一定，此时应当加持成熟性原则。即一个行政行为的作出，已经具备了意思表示和意思外化的完整过程，对利害关系人的权利义务产生了实际影响，意味着行政行为以及行政救济的时机已经成熟，此时才可以纳入行政诉讼的受案范围。例如，行政机关作出的过程性行为，此时行政行为尚在意思表示的论证和研究阶段，尚未对利害关系人产生实际影响，利害关系人针对该过程性行为提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。又如，行政机关作出的对利害关系人的权利义务不产生实际影响的行为，这一排除列举的情形，其实是对于把握成熟性原则的兜底性规定。
三是效率原则。是否只要是成熟的行政行为即应当属于可诉的行政行为，同样不能一概而论，此时应当进一步了解效率原则。即行政诉讼审查的对象是行政机关的管理行为，行政管理追求的最大目标是行政效率，因此并非所有的成熟的行政行为都属于行政诉讼的受案范围。从这一原则出发，可以发现，例如行诉解释有关驳回申诉的重复处理行为、信访事项处理行为等不属于受案范围的规定，尽管行政机关作出的上述行为对利害关系人的权利义务可能产生影响，但为了避免过度影响行政效率，均设置为不可诉的情形。利害关系人如果对这些行为不服的，应当针对行政机关首次作出的处理提起诉讼，而不能无休止的对行政机关的重复处理行为频频起诉，影响行政机关的管理效率。
通过笔者和大家一起对行诉解释有关行政诉讼受案范围法律条款的深入剖析，相信律师同行们对于如何判定某个行政行为是否能被纳入行政诉讼受案范围有了初步的心得，在实践中也能轻松判定了吧。
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