新能源发电产业税收政策浅议

新能源发电产业税收政策浅议

一新能源发电产业税收政策的重要性分析

1新能源发电产业的相关税收政策分析

目前新能源发电主要涉及增值税、企业所得税、耕地占用税和城镇土地使用税等，对于纳税人而言，税收负担与财政补贴整体效应不同，税收负担为支出，财政补贴为收入，两者呈相反作用。目前，新能源发电项目的主要税收优惠政策如下。在所得税方面，国家重点扶持的公共基础设施项目中符合条件的企业可享受“三免三减半”优惠政策，西部地区国家鼓励类产业企业减按15%税率缴纳的税收优惠政策。在增值税方面，实行增值税即征即退50%的政策，但光伏发电项目已于2018年12月31日到期。购进或者自制固定资产的增值税可以作为进项税额抵扣，在其留抵额大于当期销项税额时，无须缴纳增值税，故无此类现金流出。而增值税即征即退以及所得税优惠政策在税收优惠期间减少了企业的现金流出，在其他条件不变时可提升内部收益率，从而促进新能源发电产业的发展。

2税收优惠政策对新能源发电的支持

到2020年年底，并网风电装机容量28153万千瓦和并网太阳能发电装机容量25343万千瓦，约占全国电力总装机容量220058万千瓦的24%。但距以新能源发电替代传统化石能源发电的目标仍相去甚远，新能源发电需要长期可持续发展，方能达到“双碳目标”。当前，海上风电刚刚兴起，集中式光伏发电进入低造价、规模化发展阶段，储能等新技术需配套发展。在去财政补贴的平价时代，新能源发电更有赖于国家税收政策的持续、有效支持。如此，方能激发新能源发电主流开发商注入新的投资动能。

二对新能源发电产业现行税收政策的审视

1目前税收优惠整体激励不足、形式单一

一是我国新能源发电税收优惠主要是通过减税的方式，形式单一且涉及税种少，投资抵免、加速折旧、延期纳税等其他税收激励方式基本没有运用。二是税收优惠政策集中在新能源发电环节，对新能源发电设备制造环节以及消费端没有出台单独的税收优惠政策，产业链整体税收激励不足且在各环节之间存在不平衡。三是由于风电和光伏发电的“原材料”为风能和太阳能，不像火电等传统能源因购买燃料可以抵扣其进项税额，且在年度经营成本费用占比仅次于固定资产折旧的利息费用不能抵扣增值税进项税额。因此，即使风电和光伏发电的新能源发电企业能够享受增值税即征即退50%的政策，但其增值税税负仍相对偏高，增值税减免政策未能起到实质上的税收激励作用。四是新能源发电项目大多可享受企业所得税“三免三减半”的税收优惠政策，但新能源发电项目一般贷款额大，企业在前几年财务费用大，年度利润较低，且相关优惠政策的约束条件比较多，难以发挥实际的税收优惠效果。

2存在诸多不确定的政策因素

一是光伏发电项目增值税即征即退50%的政策已到期，至今未正式发文延续，后续政策不明。二是享受所得税优惠政策起始年限的确定问题。部分税务机关认为，并网当年无论是否确认会计收入，均应把并网当年作为享受“三免三减半”优惠政策的第一年。而新能源项目并网时点发生在每年下半年甚至年底，按行业要求当年仅处于试运行期，不具备结算电费的条件。若把当年作为享受“三免三减半”优惠政策的第一年，则降低了所得税优惠政策的实际激励效果。三是土地税费计缴范围和标准不统一。集中式光伏发电项目占地面积大，不同区域征收税额的单位标准差别大。在实际工作中，一方面，部分税务机关是应该将全部城镇辖区还是将城镇机关所在地作为城镇土地使用税的计征范围一直没有统一；另一方面，集中式光伏发电项目实际占地较为复杂，税务机关计税基数标准不一，即使同一省份的不同市（县）亦存在征税差异和争议。此外，实际操作中光伏场区应按照全部面积或光伏组件的投影面积还是以光伏支架的占地面积征税，亦无统一标准。以上种种不确定因素可能会导致税负不公平，不利于新能源发电产业的发展。

三完善新能源发电产业税收政策的相关建议

1构建统一、长期的新能源税收支持政策

在国家宏观政策层面，要完善新能源发电全产业链以及项目全生命周期的税收政策顶层设计，既要全面、系统，也要灵活、有效。可以通过立法的方式将税收政策统一化、规范化，并对税收优惠政策及激励措施进行明确规定。在此，要统筹协调好三个关系。一是将税收优惠与财政支持等政策统一协调、共同作用，构建以税收优惠为主、国家新能源发展基金以及地方财政为辅的财税支持政策。二是综合考虑产业链上下游的税收优惠政策，对处于产业上游的制造业给予更多的税收激励政策，并探索对使用新能源产品的终端消费者给予一定的税收激励，促使产业链各环节税负均衡。三是综合运用直接减税、投资抵免、加速折旧、再投资退税、延期纳税等多种税收激励措施，对于不同的发展阶段、不同的投资阶段可进行灵活组合运用。

2加大对新能源制造环节的税收优惠力度

（1）增值税政策

建议对新能源制造企业自主研发的海上风电大机组以及光伏迭代技术，只要已批量生产（如2台套以上）并成功用于新能源发电项目建设的，可予以其增值税一定税率（如新能源制造行业平均税负率的一半）即征即退。

（2）企业所得税政策

建议对新能源制造企业自主研发的海上风电新技术（如漂浮式海上风电）以及光伏迭代技术（如钙钛矿光伏等新技术路线）的研发费用在加计扣除100%的基础上，再加计扣除50%，即达到150%加计扣除。此外，建议亏损弥补期限从5年延长至10年。

（3）其他税收政策

在新能源产业发展中，建议对我国目前处于相对落后且技术进步和装备革新所必需的关键进口自用设备以及进口关键零部件，可在一定时期内免征进口关税和进口环节增值税。

3规范新能源发电产业相关的税收政策

（1）增值税政策

一是降低新能源发电产业的增值税税率，以降低企业税费负担，进一步激发市场活力。二是维持税收优惠政策的连续、可比性，对光伏发电项目继续实行增值税即征即退50%的政策，且不对优惠时间进行限制。三是规定新能源发电项目年度主要经营成本费用中的借款利息可作为进项税额抵扣。

（2）企业所得税政策

一是对新能源发电企业未实际获得补贴电费的，允许新能源发电企业递延缴纳该部分收入对应的企业所得税，以缓解其现金流压力。二是对新能源发电企业的再投资按投资额的一定比例（如按投资额的30%）退税，以激励相关企业对新能源发电项目的投资。三是对试验性新技术发电项目（如漂浮式海上风电、迭代光伏技术发电等）或配套项目（如抽水蓄能、储能等）的投资允许永久享受投资抵免，以促进新技术、新产品的应用，促进新能源发电产业可持续发展。四是规定新能源发电项目虽已于年底实现并网发电，但处于试运行状态，未与电网公司签订购售电合同、不具备企业所得税收入确认条件的，经向税务机关审核或备案后可不将并网当年作为所得税享受“三免三减半”优惠政策的第一年。

（3）土地税费

可分省域或区域进一步细化耕地占用税和城镇土地使用税的征税范围和统一标准，并且要按照统一公布的标准严格执行，彻底改变以往土地税费政出多门、不按规定执行以及自由裁量权过大等弊端，维护土地税收规制的权威性、统一性。对于集中式光伏发电项目，建议统一按实际占用土地的光伏支架占地面积为缴纳依据，严格按城镇机关所在地作为城镇土地使用税的计征范围。

[1]卢海林.“双碳目标”下的新能源发电产业税收政策审视[J].税务研究. 2022(01):113-117