破产企业档案处置的困境与对策
破产企业档案处置的困境与对策
按语：本文作者陈科林系中国人民大学法学院博士研究生；作者郭若涵系中国人民大学信息资源管理学院博士研究生。本文系中国人民大学新天伦法学基金研究生专项研究课题重大项目“破产企业档案管理的难点和对策”（批准号：2020LAW001）的阶段性研究成果。原文载于《档案学研究》2021年第5期。感谢作者授权阳光破产法课堂微信公众号推送。 破产企业档案处置的困境与对策 陈科林 郭若涵 [摘要] 企业因破产清算程序终结而注销主体资格后，其在正常经营管理及破产程序中形成的档案面临处置困境，突出表现为相关主体档案意识薄弱、档案流向混乱以及档案处置费用不足等三个问题。既有地方性处置规则及行业标准虽已对档案处置的相关问题有所规制，但尚未达到规范化、体系化的要求。对此，人民法院与政府部门应当积极作为，构建常态化、规范化的合作机制，通过设立破产费用援助基金等方式保障档案得以有效处置，而破产管理人则应提高履职水平，避免档案流向无序。此外，破产企业须积极配合档案工作，立法应进一步明确破产企业的档案责任。 [关键词] 破产企业档案；档案意识；档案流向；破产费用援助基金 0 引 言 2020年5月，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提出“健全破产制度，改革完善企业破产法律制度”。鉴于此，破产制度的完善是为社会主义市场经济体制提供法治保障的必由之路。其中，破产企业档案处置作为企业破产处置工作的重要组成部分，对于实现破产企业的有序退出具有重要作用。与此同时，企业档案所具备的传承企业文化精神、记叙工业发展历程、填充社会记忆全景图貌等多方面功能也备受关注。2019年1月，国家档案局印发《关于在深化国有企业改革中加强档案工作的意见》的通知，指出“要做好国有企业资产与产权变动中的档案管理。”2019年12月，国家档案局经科司组织召开企业档案工作协作组组长会议，强调“配合国家正在进行的供给侧结构性改革做好关闭破产企业档案的处置工作”是2020年重点工作任务。[1]由此，破产企业档案的处置工作正因时代形势变化、实际需求凸显等现实因素逐渐受到广泛重视。本文立基于破产企业档案处置的现状，阐述目前实践中存在的若干问题，以类型化思维梳理破产企业档案处置的地方性规则与行业规范，总结实践经验，以此从应然层面深入分析人民法院、政府部门、破产管理人（以下简称“管理人”）[2]以及破产企业等主体在破产企业档案处置中的角色定位，并提出相应的应对措施。 1 破产企业档案处置的困境 根据《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第二条第二款规定，档案包括过去和现在的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人从事经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技等方面活动直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。由此延伸至企业档案概念，可将其理解为企业在所有状态下因从事各类型活动而形成的对国家和社会具有保存价值的历史记录，破产企业档案是其重要组成部分。需要注意的是，破产企业档案与企业在破产程序中形成的档案在范围上具有差异。法院在破产案件审理过程中收取和产生的文书资料，以及管理人接管破产企业后在履行职责期间形成的相关文件资料属于企业在破产程序中形成的档案，二者分别为法院案卷和管理人工作档案，应归于法院和管理人的保管和管理范畴，该两种档案的处置并无明显的争议和难处。本文所指破产企业档案的范围主要包括：一是企业在正常经营状态下形成的文件；二是企业进入破产程序后形成的破产申请书、立案通知书、债权债务清单、固有资产流动清册、资产分配清册、法院裁定文书等文件。[3]这些档案不仅数量多，而且因为在规范和实践层面存在的各种原因导致处置困难，不仅阻碍了破产审判工作的开展，还造成了一定程度的资源浪费和其他衍生问题，所以该类档案的处置问题需要进一步研究和分析。 结合企业破产实践，破产企业档案处置包括企业进入破产程序时及破产程序终结后的档案保管、移交及利用等方面的活动。近年来，随着企业破产的案件数量不断增加，各类型破产企业所产生的档案数量也在成倍增加，当前针对破产企业档案处置的规范模式弊端渐显，既表现为宏观层面上缺乏有效处置体系，也涉及到微观层面上的权责归属、保管存放、档案流向以及开发利用等问题。具体而言，破产企业档案的处置主要存在以下三方面问题： 第一，相关主体缺乏档案意识。档案意识属于人们的一种主观意象，即人们对档案这一客观事物的性质和价值的认识，以及对档案工作的性质、地位和作用的认识。[4]相关主体缺乏档案意识既表现为有权机关或单位人员对档案工作的忽视，也表现为破产企业本身没有建立起成体系的内部档案管理处置规范，档案意识缺乏是导致破产企业档案处置受阻的主要原因。企业进入破产程序前，企业管理层更多地关注与企业经营利润相关的事务，档案工作一般被视为辅助性、边缘性工作。[5]企业进入破产程序后，企业档案能留存下来的并不多，可能只有依据现行法律需要充分保管利用的档案才会进入人们的视线，例如，管理人依据《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）第二十五条第一款的规定，接管与债务人财产直接相关的包括企业文书档案、财会档案等档案资料，而其他档案则无人问津。此外，在管理人队伍构成方面，通常只包括律师事务所、会计师事务所或破产清算事务所的工作人员，甚少有档案管理专业人员参与，[6]至于档案管理专业人员何时介入，如何介入的问题更是无从谈起。因此，破产企业档案在移交保管过程中会存在行为不规范、档案损毁灭失等问题。这其中固然有历史局限性的原因，即破产审判工作开展之初有大量的法律事务、会计事务亟待处理，亟需法律、会计方面的工作人员介入，档案处置的问题尚未被考虑在内，但破产审判工作发展至今，这种接管方式不应继续以常态出现。 第二，档案归属不明，流向混乱。破产企业档案的归属和流向问题须区分国有破产企业和民营破产企业。国有破产企业具有特殊性，国有破产企业档案原则上属于国家财产，在处置上应当严格遵循国家的相关法律和政策，不具有任意性。《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》（档发字〔1998〕6号）（以下简称《国有企业档案处置办法》）第三章专门规定了国有企业档案的归属和流向问题，明确了暂无去处的档案须移交企业主管部门或所在地国家档案馆。但是，《国有企业档案处置办法》只是对变动前的档案处置进行规定，未明确变动后的档案管理及所有权问题，[7]国有破产企业档案归属与流向的核心问题是所需资金严重短缺。对此，《国有企业档案处置办法》第十一条规定国有破产企业的档案处置费用由破产费用支出，但这不过是档案行政管理部门一厢情愿的事情，因为国有破产企业所剩破产费用根本无力解决该问题。[8]另外，《最高人民法院〈关于审理企业破产案件若干问题的规定〉》（法释〔2002〕23号）（以下简称《企业破产案件规定》）第九十九条前半段也对国有企业档案的流向略有规定。[9]需要说明的是，虽然该规定并未明确指出仅适用于国有破产企业，但一般只有国有破产企业才有明确的上级主管机关，所以，对于国有破产企业的账册、文书等资料，可由清算组移交国有企业的上级主管机关保存。在民营破产企业方面，现行法律法规或司法解释对民营破产企业档案的流向问题鲜有规定，《企业破产案件规定》第九十九条后半段虽规定“无上级主管机关的，由破产企业的开办人或者股东保存”，但在实践中，股东一般拒绝接收破产企业档案，只能将企业档案滞留于管理人处。[10]因此，难免会出现民营破产企业档案被损毁或灭失的问题。 第三，缺乏档案处置费用。费用问题是破产企业档案处置的难题，也是档案管理效果较差的重要原因，其导致档案工作难以开展，[11]尤其是在民营企业破产时，一些“无产可破”的民营企业连基本的管理人报酬都无法保障，更不可能留有费用来开展档案工作。从档案处置阶段的角度出发，档案处置费用不足主要体现为两个方面：一是档案保管费用不足。当企业进入破产程序前期，大部分档案由管理人负责保管，因此而产生的费用是管理人执行职务的费用，属于破产费用，依法须由债务人财产随时清偿。若这部分费用无法保障，则意味着破产企业处于“无产可破”的困境，破产案件可能会被提前终结，此时档案应当何去何从，在规范层面尚无答案。当企业被注销时，如果该档案系由档案企业或档案馆接收保管，也需要在债务人财产中留存保管费用，否则接收企业或单位可能拒绝接收档案，这仍旧产生档案保管的问题。二是档案资源开发利用方面的费用不足，这是档案处置第二阶段所面临的问题。档案资源的开发利用与破产企业档案所蕴含的价值密切相关。有学者从档案价值理论、社会记忆理论、文化遗产保护理论等三个理论角度阐述企业档案的功能作用，彰显了档案作为一种历史资源的意义。[12]从资源利用的角度来看，如果对于破产企业档案的处置仅限于存放保管，无疑是浪费资源，档案所承载的经济、社会等价值将被埋没。而如果对档案资源进行开发利用，这部分成本又应当由何种主体承担，如何承担，这些问题都需要在规范层面予以回应。此外，档案资源开发利用程度低也是目前破产企业档案处置的问题，其主要原因是相关部门、单位对档案的价值认识不清，并由此衍生出开发利用档案的费用来源、经费使用、责任主体等“无章可循”“无法可依”的问题。 总体上，形成上述破产企业档案处置困境的关键原因可归结为规范层面的缺失，特别是根据破产企业特殊性所形成的统一处置规则的缺失。同时，相较于国有破产企业，民营破产企业的档案处置问题更为突出。因为国有破产企业档案的处置尚有国家层面的相关文件予以规范，如国家档案局出台的《关于在深化国有企业改革中加强档案工作的意见》（2019），要求提高国有企业档案工作意识，完善国有企业档案工作体制机制，做好国有企业资产与产权变动中的档案管理。[13]据此，档案机构等部门可作为国有破产企业档案处置的最后保障。而对于民营破产企业档案处置而言，其在统一性的规范层面上几乎空白，惟在破产审判工作逐步推进的背景下，地方上对于破产企业档案的处置问题作出了积极探索，形成了地方性的处置规则，帮助化解民营破产企业档案的处置困境。因此，本文认为，有必要对这些规则模式进行类型化梳理，为构建统一的处置规则奠定基础。 2 破产企业档案处置的模式及其特点 为应对实践中逐渐突显的破产企业档案处置问题，国家档案局、地方人民法院及政府部门纷纷出台了相关政策性文件、行业标准，为破产企业档案的处置费用、流向以及利用等方面提供指引。本文拟以破产企业档案处置的流程为类型化标准，从档案保管费用、破产企业档案流向以及破产企业档案的利用等三个方面对既有处置规则进行梳理及分析。 2.1 破产企业档案保管费用的处理模式 破产企业档案保管费用是档案处置的基础要件，保管费用在性质上属于破产费用，需从破产财产中支出。在“无产可破”或破产财产不足以支付档案保管费用的情况下，档案保管费用的处理主要有两种模式：一是通过府院联动机制，构建破产费用援助资金或专项基金的模式（以下简称“援助资金模式”）；二是对这部分保管费用予以免收的模式（以下简称“免收模式”）。具体而言： 2.1.1 援助资金模式 援助资金模式是目前地方上广泛适用的处理模式，北京、重庆、四川自贡、河北、广西南宁等地区都通过设置破产费用援助资金的方式解决档案保管费用不足的问题。例如，《北京市高级人民法院破产费用援助资金使用办法（试行）》（京高法发〔2020〕137号）及《重庆市高级人民法院企业破产费用援助资金使用办法》（渝高法〔2020〕20号）均规定援助资金可用于支付档案保管费用。援助资金的主要来源是地方政府的财政拨款，援助资金模式是地方上贯彻落实府院联动机制的具体表现。实践中，档案保管费用本应由破产财产承担，但在破产财产本身不足以支付的情况下，更多资源会倾向于管理人接管可供分配的财产方面配置，无暇顾及企业档案保管问题，尤其是中小型民营企业破产的场合，“无产可破”的情况更为常见。人民法院虽是破产程序的主导者，但其并无过多的资源可供配置给档案保管工作，基于企业档案的经济价值、社会价值考虑，政府部门的介入具有必要性。 2.1.2 免收模式 对“无产可破”或破产财产不足以支付破产费用的破产企业免收档案保管费用的情形较为特殊，其特征是将破产企业档案移交至地方档案馆。宿迁市政府出台的《市政府办公室关于构建协调联动机制稳妥推进企业破产处置工作的通知》（宿政传发〔2019〕54号）规定，对于无产可破或者破产财产不足以支付破产费用的案件保管费用予以免收。本质上，免收模式也是地方府院联动机制的一种表现，而且因为破产企业档案系直接移交至地方档案馆，所以被免收的保管费用相当于是由政府部门的财政资金予以保障，只是没有以设立破产费用专项资金的方式呈现。免收模式的优势是管理人在实务操作中较为简便，当破产企业满足条件时，管理人即可直接将破产企业档案移交至地方档案馆，在档案保管费用方面不需要再申请破产费用援助资金，提高管理人的履职效率。 结合上述，援助资金模式与免收模式可作如下对比： 表1 援助资金模式与免收模式的对比 援助资金模式 免收模式 共同点 援助资金模式与免收模式均属于府院联动机制的重要内容，在破产费用不足时，无论是采用何种模式，其所达到的最终效果为：破产财产不需承担档案保管费用，有效地解决因费用不足而导致档案无法妥善保管的问题。 不同点 1.援助资金
