独家 | “借道政府购买服务，架空PPP模式”将成为过去式

PP模式如火如荼，政府购买服务暗度陈仓

2014年，国务院43号文的出台明确了要对地方政府债务进行严格管理并剥离融资平台公司的政府融资功能，财政能力有限的地方政府开始通过PPP模式进行基础设施投资建设，掀起了PPP模式发展的高潮。截止2017年5月，财政部PPP综合信息平台数据统计：入库项目数量13132个，入库项目金额达到15.8万亿，PPP模式在这几年的迅猛发展势头可见一斑。

虽然PPP模式的发展空前高涨，但是财政部和发改委均出台了一系列的PPP政策，来规范PPP项目的操作、审批等流程。比如PPP项目的“一案两评”、“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”等限制条件，导致有的地方政府官员感觉PPP模式的操作流程繁琐、限制过多，从而将本该通过政府付费型PPP模式来实施的项目，借道政府购买服务来实施，殊不知这样的途径是违法违规的。

政府付费型PPP项目比政府购买服务的范畴更广泛、更丰富

政府付费型的PPP项目包括政府购买服务的范畴，同时更包括了基础设施的融资、投资、建设，比政府购买服务的范畴更广泛、更丰富。

根据《中华人民共和国政府采购法》中的条款，政府采购分为货物、工程及服务三大类别，同时《政府购买服务管理办法（暂行）》对政府购买服务给出了具体的制度要求。由此可见，只有符合《中华人民共和国政府采购法》中对服务的要求，亦同时符合《政府购买服务管理办法（暂行）》中的各项规定，才可以通过政府购买服务来实施。然而，政府付费型的PPP项目本身已经包括了工程，超出了政府购买服务的范畴，肯定是不能通过政府购买服务来实施的。但在实际的项目操作过程中，却有不少的地方政府仍然通过政府购买服务的方式来实施，违规操作。

明确负面清单，杜绝地方官员违规行为

虽然《政府购买服务管理办法（暂行）》中已要求“各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录”，列入指导性目录的服务事项，采用政府购买服务，但缺少负面清单的约束。此次，《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》财预〔2017〕87号文中就明确了负面清单：“不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围”。这一文件的出台，彻底堵死了地方政府违规将政府付费型PPP项目通过政府购买服务方式来实施的违规行为。

政府付费型PPP项目与政府购买服务的逻辑不同，时限错配

根据财金〔2015〕57号文的表述，“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”，实际操作过程中，PPP项目的合作期限通常在10-30年。《政府购买服务管理办法（暂行）》第二十三条规定：“政府购买服务所需资金应当在既有财政预算中统筹安排”。这次的87号文中再次重申了这条“政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据”、“购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”。中期财政规划的时间跨度为三年，由此可见，政府购买服务的年限需限制在三年以内，而PPP项目的合作期限是在十年以上的；同时，政府购买服务的要求是“先预算，后购买”，而PPP项目的要求是“先采购，采购之后受到不超过10%的限制”。

重申“先预算，后购买”原则，重拳治理地方官员违规行为

对于之前某些地方政府借道政府购买服务来实施政府付费型PPP项目的行为，既不按照“先预算，后购买”的方式来实施，又不受不超过10%的限制，存在极大的地方政府债务风险，这与国务院43号文加强地方政府债务管理的初衷是背道而驰的。

通过此次财政部87号文的出台，再次重申了政府购买服务方式的“先预算，后购买”，同时建立了负面清单，以及6月30日在财政部网站对河南省驻马店市利用政府购买服务名义违法违规举债担保问题的通报。今后地方政府此类借道政府购买服务来实施政府付费型PPP项目的行为将渐渐杜绝，不失为规范PPP项目实施的一剂良药。