PPP项目实务共性问题汇总

如何界定变相BT模式，如何转化成为PPP项目？

　　BT是指企业获得政府的授权后出资和贷款为政府建设项目，在项目建成后交给政府使用，政府在2-4年内向企业分期支付（即回购），回购款多通过财政拨款或其他资源补偿如土地补偿。2012年12月已被中央有关部门严格控制（财预【2012】463号通知），BT也不属于本轮所推广的PPP模式的范畴。

　　变相BT的模式：合作期限小于10年；明股实债项目（“债权人”的固定收益和安全退出需求）；明确回购条款（回购期、回购时限）。

　　BT项目如何转为PPP项目：措施一：将非经营性项目与其他经营性项目或非经营性项目或者相关资源开发权加以捆绑（BT+RCP）；措施二：转化模式通过增加运营维护（如：BTO）、资产租赁（如：BTL）。措施三：采用政府购买服务。

　　对BOT运作模式“O”的认识

　　BOT中的“O”不特指特许经营，对于“政府付费”类项目，因无经营收入，此处“O”有诸多争议，笔者认为，此模式的“O”可以理解为运维。实际操作中，根据不同类型的特征，定义“O”的内容和范围，划分核心业务和非核心业务，划分主业和副业。

　　地方政府融资平台公司可以作为社会资本参与吗？

　　本级人民政府的融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区。但是国办发42号文第13条的规定：明确公告不再承担地方政府举债融资职能的政府融资平台，不受上述限制。笔者认为，公告了不再承担举债融资职能，但是仍属于本级国有企业的，仍然不得作为社会资本方参与本级政府辖区PPP项目。

　　金融机构如何参与PPP项目？

　　第一，作为项目投资者和政府直接合作。如产业基金，通过上市或者股权转让的方式退出，银行不可以作为投资者直接投资。

　　第二，与其他社会资本作为联合体共同组建项目公司。

　　第三，为项目公司提供融资。笔者认为，上述两种股权参与的，在采购阶段以投标人或者联合体的方式参与，以保证身份的合规合法性。

　　社会资本如何发起PPP项目？

　　社会资本发起的项目，编制项目建议书，提报政府方，政府方组织编制初步实施方案，由政府方按照规范的程序进行项目的操作。若发起者未能中标，则政府方给予社会资本方一定的前期投入补偿。

　　PPP可行性研究报告的必要性

　　PPP可研是对PPP项目的市场前景、项目建设规模、工艺路线、设备选型、环境影响、资金筹措、盈利前期等方面的研究，从技术、经济、工程的角度对项目进行调查研究和分析比较，为项目决策提供咨询意见。笔者认为，PPP可研是十分必要的。

　　PPP项目可研相较传统可研的重难点体现在以下五个方面：一是PPP项目可研考虑公共项目融资成本；二是PPP项目可研针对打包项目进行全面咨询服务；三是PPP项目可研为是否采用PPP模式提出指导意见；四是PPP项目可研重视运营维护成本的测算；五是PPP项目可研提供未来市场分析和盈利预测。

　　PPP项目领导小组组成及主要职责

　　建立PPP项目领导小组，可以针对PPP项目专门设立，也可以针对某行政区域内所有PPP项目而设立。由财政、审计、国土、规划、城建、环保、物价、交易中心、法制办等部门主要负责人组成。PPP工作领导小组主要承担PPP项目筛选、实施方案的联合审查、政府配套政策的保障、合同谈判等工作，保障项目落地和执行。

　　PPP项目的最低需求保障与政府保底承诺的区别

　　PPP项目的最低需求保障即“最低使用量付费”是政府与项目公司约定一个项目的最低使用量，通常称为“保底量”，最低使用量的付费安排可以在一定成熟上降低项目公司承担实际需求　　风险的程度，提高项目的可融资性。

　　政府保底承诺，又称“固定回报”，是指政府对社会资本投资基础设施项目、提供公共服务的投资，明确约定一个最低或固定的回报率。

　　政府可以提供哪些配套支持？

　　政府方在项目操作过程中提供以下配套支持：

　　第一、保障项目供地：对于符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途，不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。

　　第二、提供项目定价及调价支持政策：对于采用政府定价的PPP项目，在制定项目定价后，应当保障项目公司能够按照既定的调价机制对项目收费标准进行调整，以保障其能够获取合理的项目收益。

　　第三、财政支持安排：对于需要政府付费或支付补贴的PPP项目，在制定项目定价后，应当保障政府方的一切支出均纳入政府财预算、中长期财政规划。地方政府在进行项目采购程序中，可以根据项目需要出具纳入预算及中长期财政规划的承诺，并形成纳入预算的人大或其常委会决议。

　　第四、提供项目立法保障措施：县级以上人民政府可以根据项目需要制定适用于本级政府的地方性规范性文件。

　　市场测试工作的必要性

　　市场测试是指在PPP项目正式采购程序前，政府方用以检验自己有关项目的方案设想是否符合市场参与主体的意愿，借此获取各类市场参与主体的反馈。目前多采用发放市场测试问卷、发布市场测试公告、一对一交流、举办市场测试会等方式。

　　市场测试将有助于项目实施机构和咨询机构了解社会资本对项目的关切所在，进一步优化实施方案，检测项目方案的吸引力，吸引综合实力强的企业参与，形成有效的市场竞争，为项目落地提供保障。笔者认为，该环节虽然未成为必需的操作环节，但是十分必要和重要。

　　“两标合一标”、“投资施工一体化招标”的法律依据

　　根据《招标投标法实施条例》第九条第1款第（三）项规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标。据此，通过招标方式选定的PPP项目投资人自身具备承包资质的，承接工程承包任务时依法可以不用招标。

　　笔者认为：未选用招标方式而选用了竞争性磋商等采购方式，采购“投资施工一体化”项目，存在诸多的法律风险，“竞争性磋商”是否属于招标方式，目前无法律依据。

　　项目资本金与项目公司注册资本有什么关系？

　　项目资本金是指在PPP项目总投资中，由社会资本按协议投资比例认缴的非债务性资金。社会资本可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。项目资本金可用货币出资，也可以用实物、产权、非专利技术、土地使用权等作价出资。

　　最新的资本金规定：国发【2015】51号文件：【城市和交通基础设施项目】：城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。

　　项目注册资本是公司登记机关依法登记的全体股东或者发起人认缴的出资额，与项目资本金的性质完全不同。

　　政策性银行贷款与PPP项目融资有什么关系？

　　政策性银行不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动。国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行。国家开发银行，主要承担国内开发型政策性金融业务。中国进出口银行，主要承担大型机电设备进出口融资业务。中国农业发展银行，主要承担农业政策性扶植业务。

　　笔者认为：政策性银行贷款和PPP项目融资并不矛盾，PPP项目运作解决的并不只是融资问题，更多的项目运作管理，在PPP项目运作过程中若能争取到政策性银行贷款，则将大大促进项目落地实施。

　　社会资本退出的方式有哪些？

　　资产移交退出：合作期限届满、政府通过与社会资本的合作达到了互利共赢的经济效果和社会效应的情况下，由双方协调处理PPP项目资产的移交工作及运营管理的接管，社会资本从而实现退出。

　　股权转让退出：社会资本通过向项目公司内部股东或第三方转让股权的方式实现退出。

　　资产证券化方式退出：项目运营稳定后，项目公司股东可以通过将项目公司资产注入上市公司、发行资产证券化产品等资本市场获得投资收益，实现投资的退出。

　　资产证券化的市场

　　资产证券化又分为信贷资产证券化和企业资产证券化。企业资产证券化的发行主管部门为证监会。资产证券化业务本质是一种债务融资，主要特点如下：

　　（1）目前，资产证券化业务实行事后备案制，由中国证券投资基金协会负责办理备案手续。

　　（2）企业介入融资门槛低。即使是资信度不高的企业，只要有优质资产及其稳定现金流，就可以设计资产证券化产品。

　　（3）融资成本低。一般会高于同期银行存款利率但明显低于同期银行贷款利率水平及其他债务融资品种成本。

　　（4）操作相对简便易行。

　　（5）期限结构灵活设计。

　　（6）资金用途不受限制。（转自PPP项目争端解决，原标题《PPP项目实务共性问题汇总》，PPP资讯整理）