案例研析 | 程序性行政行为不具有可诉性

案情：2010年12月13日，为加快陕西省商洛市西街片区旧城改造步伐，商洛市商州区人民政府（以下简称商州区政府）成立了西街片区旧城改造环境保障办公室（以下简称商州区旧改办）。2011年4月15日，商州区旧改办与陕西华鼎房地产评估有限责任公司（以下简称华鼎公司）签订了委托评估协议书，华鼎公司接受委托后，对西街片区房屋进行了勘查、测量、评估，并向商州区政府出具了房屋评估报告。2011年8月5日，商洛市西街片区集体建设用地被依法征收为国有。同年10月28日，商州区政府作出《关于实施市区西街片区旧城改建房屋征收的决定》并发布公告。2013年8月6日，王某某与商州区政府签订了房屋征收实物安置与货币补偿协议。2015年9月23日，王某某起诉请求确认商州区政府单方选定评估机构的行为违法。

商洛市中级人民法院经审理认为，商州区政府选定房屋评估机构的行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条的规定，选定的华鼎公司具有三级资质，亦符合《房屋估价机构管理办法》第二十四条的规定。在华鼎公司作出评估报告的基础上，王某某已经与商州区政府达成并签订了房屋征收实物安置与货币补偿协议，并已经实际履行完毕。故王某某要求确认商州区政府单方选定评估机构行为违法的诉讼请求于法无据，不予支持。判决驳回王某某的诉讼请求。

王某某不服一审判决，提起上诉。陕西省高级人民法院经审理认为，评估在房屋征收与补偿过程中，只是作为确定被征收房屋价值的一个环节，是安置补偿的依据。当房屋征收补偿行为作出后，该环节即被后续的房屋征收补偿行为所吸收。因此，选定评估机构的行为不属于可诉的独立的行政行为。且在本案中，评估报告作出后，王某某于2013年8月6日与商州区政府签订了房屋征收实物安置与货币补偿协议，该协议的内容与评估报告的内容一致。王某某没有对安置补偿协议主张权利，而单独对选定评估机构行为提起行政诉讼，因选定评估机构行为不具有独立的可诉性，故王某某的起诉，依法应裁定驳回。一审法院立案受理并作出判决，属适用法律不当，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（八）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定撤销一审判决，驳回王某某的起诉。

选定评估机构行为属程序性行政行为。所谓程序性行政行为，是指行政主体在处理行政事务过程中，运用程序职权处分行政相对人的程序权利义务，从而间接影响行政相对人实体权益的公法行为。一般而言，程序性行政行为往往不具有诉讼意义的独立性，亦即不具有可诉性，其原因的主要理论基础在于程序性行政行为的原则。因此，司法不宜提前介入。具体地讲，第一，程序性行政行为往往不具有独立的法律效力，其所产生的法律效力通常被最终的实体行政行为所吸收或覆盖，不应被单独纳入司法审查范围。第二，出于维护行政效率的目的，避免因对程序性行政行为的审查而中断正常的行政程序进程，使行政机关实体决定的作出遭受延误，不将单独对程序性行政行为提起的诉讼纳入司法审查范围。第三，将程序性行政行为和最终的实体行政行为一并救济，既符合法律救济效益，也可避免程序性行政行为和最终的实体行政行为两个救济程序并行而可能发生结果不能调和的矛盾。

具体到本案，房屋征收补偿过程包含很多环节，选定评估机构就是其中一环。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款和《国有土地上房屋征收评估办法》第六条第一款的相关规定，被征收房屋的价值应当评估确定，房屋征收部门应当与选定的评估机构签订委托合同。可见，评估是确定被征收房屋价值的必经程序，选定评估机构对于被征收人来说，是一种程序权利。商州区政府选定华鼎公司作为王某某被征收房屋的评估机构之行为，是其在处理西街片区房屋征收补偿行政事务过程中，依据上述法律规定，履行与选定评估机构签订委托合同行政职责的行为，处分的是王某某的程序权利，因此该行为属程序性行政行为。而选定评估机构的行为确实对被征收人权利义务产生影响，但这种影响，或者说该程序性行政行为产生的法律效力，并不能独立于最终实体行政行为。选定评估机构的行为依附于最终的补偿行为，为最终补偿行为所吸收。故本案被诉的选定评估机构的行为不具有单独的可诉性。

当事人认为被诉选定评估机构行为侵犯其合法权益，应当与最终补偿行为一并提起行政诉讼主张权利。如前所述，程序性行政行为一般不被单独纳入司法审查范围直接接受司法监督和裁判，但是由于程序性行政行为往往与最终实体行政行为之间存在手段和目的、条件和结果的某种关系，并透过最终实体行政行为产生一定的法律效力，因此应当将其作为最终实体行政行为的组成部分，一并接受司法审查，充分保障当事人寻求行政法律救济的权利。结合本案，王某某认为商州区政府单方选定评估机构的行政行为违法，应当通过对补偿行为提起行政诉讼时一并主张权利。