最高法院：内部行为可诉性的判定

【裁判要旨】

从《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受案范围的列举规定看，可诉的行政行为通常应当是具有外部性特征，即该行为系针对公民、法人或其他组织作出，或对公民、法人或其他组织的权利义务有直接影响。据此，行政机关对存在行政隶属关系的组织和个人就内部事项所作的行为，或虽针对外部事项但属于启动行政行为或行政行为过程中的内部程序，均不属于行政行为，不在行政诉讼受案范围之内。仅有的例外情况是，上述内部行为在某些特定条件下无须借助行政行为即可直接作用于公民、法人或其他组织并对其权利义务产生影响。此时，内部行为的实质效果等同于行政行为，从《中华人民共和国行政诉讼法》保护公民、法人或其他组织合法权益的立法目的出发，应纳入行政诉讼受案范围。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政 裁 定 书

（2016）最高法行申4375号

再审申请人（一审原告、二审上诉人)：牛纪州。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省三原县人民政府，住所地：陕西省三原县政府街。

法定代表人：何锐，该县人民政府县长。

再审申请人牛纪州因诉陕西省三原县人民政府（以下简称三原县政府）行政通知及行政赔偿一案，不服陕西省高级人民法院（2016）陕行终256号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王振宇、代理审判员麻锦亮、代理审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

牛纪州向陕西省咸阳市中级人民法院起诉称，三原县政府以三政办发〔2012〕51号《三原县人民政府办公室关于做好县城南部工业园土地统征储备工作的通知》（以下简称为51号通知）违规批准成立南部工业园区，土地统征储备工作，园区管委会要求高渠发展中心在丁留村辖区××、××、××组完成征地储备任务870亩。2013年2月1日，高渠园区管委会违法指示丁留村委会擅自动用旋耕机两台，通知各户农民毁掉承包地全部麦苗，侵害了村民的合法权益。故请求确认三原县政府51号通知违法并违法征地，判令三原县政府拆除围墙、建筑及铁丝网、恢复被破坏耕地、并退还耕地；赔偿其因违法行为所导致的自2012年至2015年的误工费、精神损失费等费用。

原审法院查明以下主要事实：为了加快三原县南部工业园区建设，三原县政府办公室于2012年4月18日作出51号通知。该通知主要内容包括：根据园区发展规划，县政府决定将南部园区范围内的部分土地有计划、分批次地统征并予以储备，以便根据项目建设需要及时供地，就三原县县城南部工业园土地统征储备的相关事项通知有关镇人民政府、发展服务中心、县政府有关工作部门：1.统一思想认识，全力以赴做好工业区土地储备工作……2.严格执行标准，依法依规进行土地统征储备。(1)认真核实征地拆迁数量。要以施工图（含变更设计）和土地勘测定界成果为依据，由县国土资源局、园区管委会、乡镇人民政府（发展服务中心）、村组和被征地拆迁单位或个人共同丈量确认面积、地类及地上附着物的种类、数量等，并五方签字盖章，以此作为补偿费用结算依据。(2)严格执行补偿标准。各有关单位和部门要严格依法办事，对列入补偿标准的项目，要坚持按标准补偿，不得人为地提高或压低补偿标准，更不能随意乱开口子，情况特殊需突破规定补偿的，必须报经县政府同意……对未列入补偿标准的其他地上附着物，补偿标准另行规定；对违章建筑、到期的临时建筑和统征项目确定后抢建的房屋、设施和抢栽抢种的树木、苗木及农作物等，一律不予补偿，无条件自行或强制拆除、清除……(3)及时兑付补偿费用。征地拆迁补偿费用统一由国土资源部门开设专户管理，专款专用，其他部门不再设立同类账户。国土资源部门要根据核实的征地拆迁补偿费用，将款项兑付到所涉及的乡（镇）人民政府，由乡（镇）人民政府按核算的标准兑付给村、组和群众手中，任何人和个人不得以任何名义挪用、占压、抵顶、扣减补偿款。3.紧密协作配合，确保工业区土地统征储备工作顺利进行……2015年10月31日，牛纪州认为51号通知侵犯其合法权益，提起本案诉讼。

陕西省咸阳市中级人民法院一审认为，牛纪州起诉要求确认违法的51号通知属行政机关内部行政事务性文件，系行政主体对其内部事务进行管理而下发的通知文件，受送达主体是三原县政府下属的相关部门，并未向牛纪州送达，对外未产生法律效力，对牛纪州的实体权利义务亦未产生实际影响，其本身不具有可诉性。依据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故对牛纪州的该项起诉应予驳回。牛纪州要求三原县政府拆除围墙、建筑及铁丝网、恢复被破坏耕地、退还耕地并赔偿损失一节，因牛纪州在其诉状及庭审中称高渠园区管委会违法指示丁留村委会擅自毁其承包地，且其现无证据证明三原县政府实施了上述行为，故对牛纪州的该项诉讼请求无法予以支持。据此依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第一条第二款第六项、第二十七条第四项之规定，作出（2016）陕04行初21号行政判决，驳回牛纪州的诉讼请求。

牛纪州不服，提起上诉。

陕西省高级人民法院二审认为，本案争议焦点为51号通知是否可诉和51号通知是否违法并造成了牛纪州的损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖等四个必备条件。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第一条第二款第六项规定，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。51号通知是三原县政府为做好土地统征储备工作对其下属相关部门下发的文件，对外不产生法律效力，对牛纪州的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，牛纪州对51号通知提起诉讼，不符合上述法律及司法解释的规定，应当予以驳回。因51号通知不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院对其是否违法不予审理。牛纪州现无证据证明三原县政府的行为对其造成了损失，故对其赔偿损失请求不予支持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

牛纪州向本院申请再审称，三原县政府违法依照51号通知组织乡政府、县国土资源局等强行征地；二审法院认为51号通知对再审申请人的权利义务不产生实际影响，该通知不属于行政诉讼受案范围以及无证据证明三原县政府的行为对再审申请人造成损失没有以事实和法律为依据；三原县政府作为征地行为的发起者及领导者，其行为明显违法。故请求撤销一、二审判决，改判确认三原县政府对其承包土地的统征储备行政行为违法并予撤销，依法恢复耕地，退还耕地进行土地确权，并赔偿对其所造成的相应经济损失。

本院认为，本案的核心争议是再审申请人牛纪州对再审被申请人三原县政府提起的本案诉讼是否符合法定起诉条件。51号通知是否可诉取决于其是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政行为。从《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受案范围的列举规定看，可诉的行政行为通常应当是具有外部性特征，即该行为系针对公民、法人或其他组织作出，或对公民、法人或其他组织的权利义务有直接影响。据此，行政机关对存在行政隶属关系的组织和个人就内部事项所作的行为，或虽针对外部事项但属于启动行政行为或行政行为过程中的内部程序，均不属于行政行为，不在行政诉讼受案范围之内。仅有的例外情况是，上述内部行为在某些特定条件下无须借助行政行为即可直接作用于公民、法人或其他组织并对其权利义务产生影响。此时，内部行为的实质效果等同于行政行为，从《中华人民共和国行政诉讼法》保护公民、法人或其他组织合法权益的立法目的出发，应纳入行政诉讼受案范围。本案中，51号通知系再审被申请人为做好三原县南部工业园区建设工作，对“有关镇人民政府、发展服务中心，县政府有关工作部门”下发，内容包括统一思想认识、全力以赴做好土地统征储备工作，严格执行标准、依法依规进行土地统征储备，紧密协作配合、确保土地统征储备工作顺利进行等。该通知系再审被申请人对其下属相关单位就相关土地统征储备作出的部署安排，并未对外产生法律效果，亦未直接对包括再审申请人在内的公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响，故应当属于内部行为范畴，不具备可诉性。如再审申请人认为再审被申请人或其他有关行政机关具体实施的产生外部法律效果的土地征收补偿等行为违法，可依法提起行政诉讼。因51号通知不具有可诉性，且再审申请人未提供有效证据证明再审被申请人具体实施了其所称对其合法权益造成侵害的行为，故其提出的行政赔偿请求缺乏事实根据。由于再审申请人提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，在裁判方式上，一审法院本应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项及最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定裁定驳回起诉，而非判决驳回诉讼请求，二审法院判决予以维持亦有不当，但鉴于此种判决方式对再审申请人合法权益的救济并无实质影响，故本案并无启动审判监督程序之必要，仅在此予以指正。

综上，牛纪州的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人牛纪州的再审申请。

审　判　长　　王振宇

代理审判员　　麻锦亮

代理审判员　　李纬华

二〇一七年五月二十五日

书　记　员　　孔冰冰