行政诉讼起诉期限：剪不断、理还乱？

（一）经过复议的行政行为

根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十五条、第四十七条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《解释》）第六十四条的规定，公民、法人或其他组织（以下统称“当事人”）提起行政复议的，应当自收到行政复议决定或复议期满之日起15日内提起行政诉讼；复议决定未告知起诉期限的，应从当事人知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

经过复议程序的，当事人可结合具体情况依法选择诉讼标的，具体如下表[1]：

通过前述梳理不难发现，行政起诉期限的起算点根据实际情况分别可能为“行政行为作出之日”以及“知道或应当知道行为内容之日”。在司法实践中，因涉诉行政行为起诉期限的具体起算点在个案中发挥着较为重要的作用，针对一些较为特殊的情形，起诉期限何时起算则成为争议焦点。根据《解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知当事人起诉期限的，起诉期限从当事人知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

可见，“知道或者应当知道作出行政行为内容”在判断起诉期限起算节点中也非常重要。但是，“知道或者应当知道作出行政行为内容”在实务中应作何理解？实践中容易产生争议，结合司法裁判，需注意以下几个问题：

1.行政案件的起诉期限以知道或者应当知道行政行为内容作为起算时点，而非以知道或应当知道行政行为违法作为起算时点

笔者曾接到这样一个咨询：在2015年办理不动产抵押登记时，并未意识到该笔抵押登记存在错误，在2020年才发现其中所存在的问题，2020年再行提起诉讼是否超过起诉期限？根据前述规定，起诉期限的起算点为“知道或应当知道行政行为”而非“知道或应当知道行政行为违法或侵害权益”，则客户只能承受因超过起诉期限而无法提起诉讼的失权效果。在“崔绍武诉乳山市人民政府土地行政征收及行政赔偿一案”[4]中，最高院认为，行政诉讼法规定的起诉期限是从当事人知道或应当知道行政行为之日起开始计算，而并非知道或应当知道行政行为违法起开始计算。因此，崔绍武认为其于2015年4月才知道征地行为违法，起诉期限应当从此时开始计算的主张不能成立，本院不予支持。  

2.只有在当事人知道或应当知道行为的实施主体之后，起诉期限方可起算

在司法实践中，因为行政行为载体缺失或多机关共同执法，导致当事人虽知道行政行为内容，但因无法确认作出该行政行为的机关，而无法提起诉讼，导致起诉期限经过。当事人往往主张以“知道行政行为作出机关”之日起算起诉期限。针对此问题，则涉及对《行政诉讼法》和《解释》中“知道或应当知道行政行为内容”的理解。这一问题在司法实践中存在争议，但结合最高院近年的司法裁判尺度来看，司法机关倾向于认为“行政行为的作出主体”也应当视为“行政行为的内容”，只有在当事人知道或应当知道行为的实施主体之后，才可公允地被视为已较为完整地知道或应当知道行政行为的内容，起诉期限方可起算。

比如，在“杜万、宁夏翊龙工贸有限公司诉兴庆区政府城建行政强制一案”[5]中，最高院即认为：从起诉期限制度设置的本意来看，一般认为，起诉期限的起算以公民、法人或其他组织依法能够提出起诉为前提。根据《行政诉讼法》第四十九条第二项的规定，有明确的被告是提起诉讼的必要条件，如果当事人无法得知行政行为的实施主体，径行起算起诉期限则有违起诉期限制度的本意。因此，只有在公民、法人或其他组织知道或应当知道强制拆除行为的实施主体之后，才可公允地被视为已较为完整地知道或应当知道行政行为的内容，行政诉讼起诉期限方可起算。

但是需要注意的是，此处指的是“知道或应当知道行政行为的具体内容”，不仅包含“实然”层面的认知，还包含“应然”层面的认知。即使个案中行政行为表面上无法直接确定作出主体，但若有明确的法律法规规定，或当事人通过简单的检索即可确定主体的，则不在此列。

3.另案的处理结果对于当事人判断被诉行为与自身是否具有利害关系具有决定性影响的，起诉期限以另案生效判决作出之日起计算

根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。可见，知道行政行为并不是当事人提起行政诉讼的充分条件，只有与行政行为具有利害关系的主体才能适格地提起行政诉讼，因此，若当事人需要根据另案裁判结果判断自身与被诉行政行为利害关系的，则起诉期限自另案裁判结果做出之日起算。在“谷梅青、李光明诉舞阳县人民政府、舞阳县房屋产权交易管理中心及赵玉杰房屋行政登记一案”[6]中，虽然谷梅青、李光明于2007年8月4日在（2007）舞民初字第293号谷梅青、李光明等人诉舞阳县腾达通运有限公司、赵玉杰侵权纠纷一案的庭审中知道了被诉房屋所有权证的存在，但根据行政诉讼法第二十五条和第四十九条第一款的规定，知道行政行为并不是当事人提起行政诉讼的充分条件，只有与行政行为具有利害关系的主体才能适格地提起行政诉讼。而具体到本案中，相关民事裁判作出并生效后，再审申请人才能确定其权利义务是否因行政行为而受到生效民事裁判的影响，因此，在当事人于民事诉讼中知道行政行为对其权利义务产生不利影响的情况下，行政诉讼的起诉期限应当从生效民事判决作出之日起计算。

结合以上司法案例，针对“知道或应当知道行政行为的内容”的程度，应把握一个原则，即当事人所知的内容足以让当事人知道是否需要提起诉讼、起诉对象以及起诉法院，达到不影响当事人提起行政诉讼的程度。

（一）相关条文理解

行政起诉期限延误制度，是指在法定期限内，因特殊情况致使起诉期限经过，符合法定情形时，可依法予以扣除或依申请延长的制度。行政起诉期限延误制度作为起诉期限恒定的例外，根据《行政诉讼法》第四十八条的规定，包含起诉期限扣除与延长两种情形。

《行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。此即起诉期限扣除，法定情形包含“不可抗力”与“其他不属于自身的原因”。关于不可抗力，根据《民法典》第一百八十条的规定，不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况，例如地震、火灾等自然灾害，在适用时可参照民事裁判规则予以判定。“其他不属于自身的原因”，指的是除不可抗力以外的不可归责于当事人自身的正当事由，主要包括当事人被限制人身自由等情况[7]以及基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间[8]。

根据《行政诉讼法》第四十八条第二款的规定，除“不可抗力”与“其他不属于自身的原因”外，发生其他特殊情况的，可在障碍消除后10日内向法院申请延长。与“不可抗力”与“其他不属于自身的原因”相比，“其他特殊情况”可参考以下原则予以理解和确定：第一，当事人对耽误事由发生的主观认识程度高于前者；第二，“其他特殊情况”的发生不能完全阻却当事人提起诉讼；第三，对于是否产生起诉期限延长的法律效果，人民法院拥有审查权、决定权及自由裁量权[9]。

（二）延误事由的司法认定

起诉期限的延误事由较为复杂，无法一概而论，本文拟通过对法院裁判文书的梳理，试图总结和发现司法机关对此问题的个案裁判规则和尺度。

1. 判断是否构成延误事由的基本原则——有利于当事人原则

起诉期限设置的目的在于“法律不保护躺在权利上睡觉的人”，公民、法人或其他组织行使诉权，必须在法定期限内进行，避免行政管理秩序长期处于不稳定状态。司法实践中，对确有正当理由超过法定期限提起的诉讼，又作了特殊规定，并在是否因正当理由超过起诉期限的判断方面，作有利于公民、法人或者其他组织的解释，以切实保障诉权。

2. 错误选择管辖法院属于应予扣除的情形

在“再审申请人陈泽燕、庄红涛诉贵阳市政府、云岩区政府房屋征收补偿决定一案”[10]中，最高院认为，陈泽燕、庄红涛于2015年2月15日收到贵阳市政府的行政复议决定，该行政复议决定告知其不服该复议决定可在15日内向法院起诉。但由于该复议决定并未明确指向应当提起诉讼的具体的人民法院，陈泽燕、庄红涛于2015年3月1日向云岩区法院提起行政诉讼。陈泽燕、庄红涛从2月15日收到贵阳市政府的行政复议决定到3月1日向云岩区法院邮寄行政起诉状，时间是14天，并没有超过15天的法定起诉期限，即陈泽燕、庄红涛在法定起诉期限内积极行使了诉权。因行政案件级别管辖调整的原因，本案无管辖权的云岩区法院在收到陈泽燕、庄红涛邮寄的起诉状后，于3月10日向陈泽燕、庄红涛邮寄释明函、原起诉材料，告知其应依法另行向有管辖权的贵阳市中院起诉，并不违反法律规定。陈泽燕、庄红涛于3月11日收到释明函后，于3月17日即向本案一审法院邮寄行政起诉状，亦没有怠于行使诉权。综上来看，虽然陈泽燕、庄红涛没有按照管辖规定直接向本案一审管辖法院贵阳市中院起诉，但经过云岩区法院的释明，陈泽燕、庄红涛在合理期限内再次向贵阳市中院递交了起诉状，说明陈泽燕、庄红涛一直在积极行使诉权，即使存在错误选择管辖法院的情形，也不应因此承担不利后果。也即，当事人错误选择管辖法院或被告，在提起诉讼到法院释明期间的期限属于应予扣除的情形，但是需注意的是，如果当事人错误选择管辖法院或被告，且未按照法院的释明进行诉讼造成的时间耽误，则不属于应予扣除的情形，相关责任由当事人自行承担[11]。

3. 对国家机关的合理信赖，等待其就关联事项相关争议事项进行处理的期间，属于法定的起诉期限扣除情形

在“湖田村民小组诉文昌市政府、原审第三人昌美林村民小组土地行政登记一案”[12]中，最高院认为，所谓“不属于起诉人自身的原因被耽误的时间”，是指基于地震、洪水等客观因素耽误的期间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。本案中，因湖田村民小组群众上访，潭牛镇政府于2017年6月1日组织接待时承诺会再次协调对方进行协商，又于2017年6月29日组织工作人员就昌美村委会、昌美林与湖田村民小组土地争议进行走访询问。2017年8月15日，文昌市国土局作出文土资函（2017）1052号《关于调解土地权属争议的复函》称，建议昌美村委会联合谭牛镇政府组织双方自愿协商解决，协商不成，可引导双方通过司法程序的途径依法进行维权。也就是说，湖田村民小组基于对潭牛镇政府的信赖，等待潭牛镇政府对本案纠纷进行处理，该等待期间属于依法应予扣除起诉期限的情形。自2017年8月15日继续计算起诉期限，至2017年11月13日提起本案行政诉讼，并未超过六个月的起诉期限。

4. 信访耽误的时间不是法定可以延长起诉期限的正当理由

在“再审申请人刘桂兰诉高新区管委会给付征收补偿款一案”中，最高院认为，申诉信访不是法定的救济途径，而是一种诉求表达机制，通过信访反映诉求还是通过诉讼寻求救济，是民众对于维护自身合法权益渠道的选择。但是，通过信访反映诉求未果后提起行政诉讼，仍应受到行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的限制，因信访耽误的时间也不是法定可以延长起诉期限的正当理由。在“再审申请人周庄子诉被申请人孟津县人民政府、孟津县渔政执法大队公告养殖捕捞承包合同违法一案”[13]中，最高院认为，仅是当事人单方向有关部门申诉信访而耽误的期间，属于当事人自身放弃通过行政诉讼解决争议而耽误起诉期限的情形，不属于法定的应予扣除期间；当事人在提起另案民事诉讼和行政赔偿诉讼的同时，并不影响其对本案提起行政诉讼，本案超过起诉期限，系因周庄子自身原因所致，不属于法定的应予扣除期间。

结合以上梳理，目前司法实践中对于起诉期限的起算、延误等有相对统一的认知，但仍然存在一定的争议，而且实践中起诉期限的适用情形更为复杂，涉及到具体个案，仍需回归到《行政诉讼法》及司法解释的相关规定，结合案件事实和法律解释方法予以解读和适用。