对政府信息公开的思考

自2007年4月5日温家宝总理签署《中华人民共和国国务院令》（第492号）以来，大量以提起政府信息公开引发的行政诉讼进入司法审查的视野，由此引发的讨论也日益热烈。反响比较强烈的有湖北三峡大学在校生刘艳峰申请公开陕西省安监局局长杨达才2011年度工资一案。最终陕西省财政厅答复：杨达才个人工资收入事项，不属于陕西省财政厅政府信息公开范围而告终，但此案在学者和普通公众引发了广泛的争议，一些法律界人士包括律师认为“既然没有法律规定，那么就应视官员的工资也属于其个人隐私，政府可以不予公开。”那么这些观点站不站得住脚，就需要一一分析。

何为政府信息

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”乍一看，并没有什么意义，但法律条文的设置包括字、句的排列均有其特殊含义。将这段话拆分来看，

第一、政府信息公开的主体必须是行政机关。既然是行政机关，那么司法机关、事业单位、社会团体、行政机关的派出机构、村委会都可以排除在外，它们都不是信息公开的主体，没有义务也没有权力公开任何政府信息。

第二、必须是行政机关在履行职责过程中制作或获取的。在向一个行政机关申请公开政府信息时，必须先确定该机关的法定职责。根据《陕西省人民政府办公厅关于印发陕西省财政厅职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（陕政办发［2000］77号）陕西省财政厅的法定职责包含：(一)贯彻执行国家财政、税收法律、法规、政策，草拟本省财政、预算、地方税收、财务、会计、国有资产管理方面的地方性法规、规章、制度，并按规定报请批准后监督执行。(二)根据本省国民经济和社会发展战略，拟定财政发展战略和中长期发展计划；按照复式预算的原则，编制并组织执行本省公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算；检查预算执行情况，编制年度决算。(三)管理本省各项地方税收和其他财政收入，并负责地方税政管理；按照规定的权限，审批或报请省政府审批地方税收的减免工作。(四)负责管理基本建设拨款和基本建设财务，管理省财政直接掌握分配的挖潜改造资金、科技三项费用和支援农村生产支出。(五)负责管理本省工交、商贸、农业、文教、卫生、科学等事业费，管理行政经费和省级行政事业单位车辆编制，管理省级公检法司经费、外事经费及其财务管理工作；制定政府采购政策并监督检查。(六)负责省级机关的行政经费管理、国有资产管理、基本建设计划的审批；负责省级机关土地、房产、车辆、设施和办公设备的配备、调拨、清查登记、监督检查。(七)负责监督管理国家拨给的陕北建设补助资金、扶贫资金、老区建设资金、农业综合开发资金等专项资金的使用。(八)负责审批管理本省行政事业性收费项目，管理罚没收入和其他应当上交本级财政的收入，安排罚没财物的拍卖处理工作。(九)统一管理政府内外债务；拟定彩票管理制度和发行计划及监督彩票发行；管理世界银行对本省贷款项目的财务工作，管理非贸易外汇，核定党政干部因公出国用汇指标。(十)负责本省预算外资金的财务管理工作。(十一)拟定和执行国有资本金基础管理的方针政策、改革方案、规章制度、管理办法；组织实施国有企业的清产核资、资本金权属界定和登记；负责国有资本金的统计分析，指导财产评估业务。　(十二)管理省级财政社会保障支出；拟定本省社会保障资金的财务管理制度，组织实施对社会保障资金使用的财政监督。(十三)管理本省会计工作，指导和监督本省注册会计师和会计师事务所的业务，负责会计委派制试点工作，负责会计专业技术职称的考试及高级会计师职称的评审工作；指导和管理社会审计。(十四)负责对各地、市、县、乡财政收支和省级各部门的财务活动及其执行财税政策、法令的情况等进行经常性的监督检查。(十五)制定财政科学研究和教育规划，组织财政人才培训；负责财政信息和财政宣传工作。(十六)承办省政府交办的其他事项。

从以上文件中看出，陕西省财政厅的法定职责主要是宏观方面的领导职责，并没有制作或者收集个人工资状况的职责。所以即便陕西省财政厅掌握杨达才的个人工资状况，也不是在履行职责过程中制作或者获取的信息。因此，陕西省财政厅没有义务公开杨达才的个人工资。

第三、政府信息必须是以一定形式记录、保存的信息。这一条最难理解也最容易产生歧义。根据百度词条：信息，指音讯、消息、通讯系统传输和处理的对象，泛指人类社会传播的一切内容。按照通常意义上的信息来理解，似乎一切资讯均可称之为信息。但在政府信息公开中，并非任何资讯均可称为政府信息，在这里信息一词的含义需要做出边界限定，而这个边界限定过于复杂，以至于条例无法为其做出定义，以明确其内涵和外延。本文也只能采取例举方式来说明。比如民政部门收集到了本辖区内残疾人的名单，如果该名单尚未制作完成，未形成纸质或电子文档，就不属于以一定形式记录、保存的信息。再比如国家新闻出版总署，与中华人民共和国国家版权局，为一个机构两块牌子，由中华人民共和国国务院主管，正部级单位，位于北京市东城区东四南大街85号，是国务院直属机构之一，主管全国新闻出版事业与著作权管理工作。那么国家新闻出版总署在履行职责过程中必然会收集大量的新闻资讯，但新闻资讯就不属于政府信息，任何公众都可以通过公开渠道查询到相应得到新闻资讯，所以国家新闻出版总署没有义务公开新闻资讯。再比如，行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。行政机关在行政程序中形成的卷宗、材料，也属于广义上的政府信息，但由于卷宗查阅权和知情权分属不同的权利，因此卷宗查阅权仍应遵循特别途径和程序，不由政府信息公开条例调整。

公开的义务机关

《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”

这一条同样需要解析。第一段“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开”这也就是说，谁制作、谁公开。为什么第一段可以得出这样的结论，这需要结合第二段分析。

第二段“行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息……”请注意，这里说的是“公民、法人或者其他组织”并不包含行政机关，尤其是条例使用了法人或其他组织一词。条文在这里做出了区分，行政机关是行政机关，其他组织是其他组织，所以说“行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息……”并不包括行政机关从其他行政机关获取的信息。因此，行政机关保存的其他行政机关的政府信息，应当由其他行政机关公开。社保局制作的政府信息，就不属于民政局公开的范围，民政局对于公民申请公开的社保局制作的政府信息，得以拒绝公开。当然，如果民政局公开了社保局制作的政府信息，并不算错。因为根据法理，授益性的行为，并没有增加申请人的负担，没有否定的必要。

不能公开的政府信息

《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条规定“……行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”涉及到国家秘密，行政机关不得公开。涉及到商业秘密、个人隐私，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，行政机关可以公开。也就是说，申请公开的政府信息可能对第三方造成损害的，行政机关不得公开，但第三方同意或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响仍可公开。

公开的形式

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条规定“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”行政机关依申请公开政府信息，通常应当按照申请人要求的形式予以提供。但在现实中，有些申请人要求的形式并不合理，比如一次性索要多份，或索要原件，或要求行政机关对若干政府信息进行汇总、分析、加工，要求张贴于某公共区域等，这类要求过分增加行政机关负担，超越了合理性边界，行政机关不需要一一满足，可以选择安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。法律对其他适当方式并未做精确的限定，那么对适当方式的理解，应当遵循一般社会朴素正义观，合理即可。

作者：赵晓东律师