关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知

　　财预〔2017〕89号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：

　　为落实《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）精神，健全规范的地方政府举债融资机制，经十二届全国人大五次会议审议批准，完善地方政府专项债券（以下简称专项债券）管理，加快按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券步伐，发挥政府规范举债促进经济社会发展的积极作用。现将有关事项通知如下：

　　一、政策目标

　　坚持以推进供给侧结构性改革为主线，围绕健全规范的地方政府举债融资机制，依法完善专项债券管理，指导地方按照本地区政府性基金收入项目分类发行专项债券，着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，加快建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度，打造立足我国国情、从我国实际出发的地方政府“市政项目收益债”，防范化解地方政府专项债务风险，深化财政与金融互动，引导社会资本加大投入，保障重点领域合理融资需求，更好地发挥专项债券对地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的支持作用。

　　二、主要内容

　　（一）依法安排专项债券规模。

　　严格执行法定限额管理，地方政府专项债务余额不得突破专项债务限额。各地试点分类发行专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。

　　（二）科学制定实施方案。

　　各省、自治区、直辖市、计划单列市（以下简称省级）财政部门负责制定分类发行专项债券试点工作实施方案，重点明确专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、分年度融资计划、年度拟发行专项债券规模和期限、发行计划安排等事项。分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。

　　（三）加强部门协调配合。

　　省级财政部门负责按照专项债务管理规定，审核确定分类发行专项债券实施方案和管理办法，组织做好信息披露、信用评级、资产评估等工作。行业主管部门、项目单位负责配合做好专项债券发行准备工作，包括制定项目收益和融资平衡方案、提供必需的项目信息等，合理评估分类发行专项债券对应项目风险，切实履行项目管理责任。

　　（四）明确市县管理责任。

　　市县级政府确需举借相关专项债务的，依法由省级政府代为分类发行专项债券、转贷市县使用。专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同有关部门提出建议，报省级财政部门确定。市县级政府及其部门负责承担专项债券的发行前期准备、使用管理、还本付息、信息公开等工作。相关专项债券原则上冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）××专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”名称。

　　（五）推进债券信息公开。

　　分类发行专项债券的地方政府应当及时披露专项债券及其项目信息。财政部门应当在门户网站等及时披露专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、专项债券规模和期限、发行计划安排、还本付息等信息。行业主管部门和项目单位应当及时披露项目进度、专项债券资金使用情况等信息。

　　（六）强化对应资产管理。

　　省级财政部门应当按照财政部统一要求同步组织建立专项债券对应资产的统计报告制度。地方各级财政部门应当会同行业主管部门、项目单位等加强专项债券项目对应资产管理，严禁将专项债券对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。

　　（七）严格项目偿债责任。

　　专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照该项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

　　三、工作安排

　　（一）选择重点领域先行试点。

　　2017年优先选择土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点。鼓励有条件的地方立足本地区实际，围绕省（自治区、直辖市）党委、政府确定的重大战略，积极探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还，项目成熟一个、推进一个。

　　（二）明确管理程序和时间安排。

　　各地在国务院批准的专项债务限额内发行土地储备、政府收费公路专项债券的，按照财政部下达的额度及制定的统一办法执行。除土地储备、收费公路额度外，各地利用新增专项债务限额，以及利用上年末专项债务限额大于余额的部分自行选择重点项目试点分类发行专项债券的，由省级政府制定实施方案以及专项债券管理办法，提前报财政部备案后组织实施。为加快支出进度，实施方案应当于每年9月底前提交财政部。

　　试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种，是专项债务限额内依法开好“前门”、保障重点领域合理融资需求、支持地方经济社会可持续发展的重要管理创新，也有利于遏制违法违规融资担保行为、防范地方政府债务风险，机制新、任务重、工作量大。请你省（自治区、直辖市、计划单列市）高度重视，将其作为贯彻落实党中央、国务院精神，防控政府债务风险的重要工作，加强组织协调，充实人员配备，狠抓贯彻落实，确保工作取得实效。

　　特此通知。

　　附件：

    1.实施方案参考框架；

　　2.××专项债券募集资金管理办法参考框架

　　财 政 部

　　2017年6月2日

　　附件1：

　　实施方案参考框架

　　包括但不限于以下内容：

　　一、公益性事业领域项目（以下简称项目）主要内容；

　　二、项目重大经济社会效益分析，尤其是积极践行“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，促进地方经济社会可持续发展分析；

　　三、项目投资额、自有资本金及资本金到位情况、已有融资情况、项目建设计划及现状；

　　四、项目预期收益涉及的相关收费政策内容、收费政策合法合规依据、覆盖群体分布、预计产生反映为政府性基金收入或专项收入的稳定现金流收益规模分析（应当由独立第三方专业机构进行评估，并出具专项评估意见）；

　　五、项目预期收益、支出以及融资平衡情况（应当由独立第三方专业机构进行评估，并出具专项评估意见）；

　　六、项目融资计划，包括项目发行地方政府专项债券募集资金计划、分年专项债券发行规模和期限安排、专项债券投资者保护措施；

　　七、潜在影响项目收益和融资平衡结果的各种风险评估；

　　八、其他需要说明的事项。

　　附件2：

　　××专项债券募集资金管理办法参考框架

　　应当根据项目实施方案，参考《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）、《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）等制定。主要包括但不限于总则、预算编制、监督管理、职能分工、附则等内容。

媒体解读：

中国版“市政收益债”办法出台，9400亿元专项债空间待释放！

来源：21世纪经济报道  记者：周潇枭

8月2日，财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预【2017】89号文，下文简称“89号文”），中国版“市政收益债”办法宣告推出。

89号文指出严格执行法定限额管理，地方政府专项债务余额不得突破专项债务限额。各地试点发行专项债券规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。

据21世纪经济报道记者了解，这是首次明确地方债的限额管理，除了当年新增债务限额，还包括“上年末债务余额低于限额的部分”。

2016年各地加大化解存量债务力度，地方实际债务余额普遍低于限额，这个差额为后续举债腾出空间。21世纪经济报道记者查阅财政部数据显示，2016年末地方专项债务余额约5.53万亿元，而调整后2016年末专项债务限额约为6.47万亿元，这中间存在约9400亿元差额。

此前，财政部联合其他部委推出了土地储备、收费公路两个专项债品种，这次中国版“市政收益债”实施方案则交由省级财政部门负责。

89号文指出，省级财政部门负责制定分类发行专项债券试点工作实施方案，重点明确专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、分年度融资计划、年度拟发行专项债券规模和期限、发行计划安排等事项。分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。

与土地储备、收费公路专项债类似，目前市政收益债仍由省级政府代为发行。

89号文指出，市县级政府确需举借相关专项债务的，依法由省级政府代为分类发行专项债券、转贷市县使用。专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由市县级财政部门会同有关部门提出建议，报省级财政部门确定。

地方发行专项债券，应做好债券信息公开工作。财政部门应当在门户网站等及时披露专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、专项债券规模和期限、发行计划安排、还本付息等信息。行业主管部门和项目单位应当及时披露项目进度、专项债券资金使用情况等信息。

2017年优先选择土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点。89号文鼓励有条件的地方立足本地区实际，围绕省（自治区、直辖市）党委、政府确定的重大战略，积极探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还，项目成熟一个、推进一个。

89号文还明确，除土地储备、收费公路额度外，各地利用新增专项债务限额，以及利用上年末专项债务限额大于余额的部分自行选择重点项目试点分类发行专项债券的，由省级政府制定实施方案以及专项债券管理办法，提前报财政部备案后组织实施。

这也意味着，2016年度内地方化解专项存量债的做法，虽然为专项债发行腾出了9400亿元空间，但2017年度内，地方实际能利用的专项债空间要刨除掉土地储备、收费公路腾出的空间，这两个品种专项债仍需按财政部下达的额度及制定的统一办法来执行。（编辑：何苗）

标题：千亿级中国版“市政收益债”雏形：债务限额下项目收益融资自求平衡

来源：第一财经日报

地方政府融资体制变革正进一步深化，其唯一融资手段发行地方政府债券正不断细化，随着地方政府专项债券两大细分品种——土地储备专项债券和收费公路专项债券的推出，中国版的地方政府市政项目“收益债”（下称市政债）雏形初显。

8月2日，财政部网站公布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（下称《通知》），旨在地方政府债务限额这一前提下，按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券，发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，同步研究建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度，从而立足国情打造中国版的地方政府市政债。

多位接受第一财经采访的专家认为，与美国等其他国家市政收益债相比，我国的市政债有明显特点，比如地方政府发债规模受中央限制，发债主体只能是31个省级政府和5个计划单列市。不过强调项目收益与融资自求平衡，发债走市场化道路，有利于控制风险，是我国地方政府债券发展的重大突破，也是前期试点基础上对中国版市政债的全面推广。

探索中国版市政债

为了实现城市建设大规模投资和代际公平，世界上主要国家发展以地方政府为主导的市政债体系，且由于国情不同，各国市政债各有特色。

上海财经大学郑春荣教授告诉第一财经记者，各国市政债管理方式不同，美国属于市场主导完全竞争的市政债融资模式，债券发行条件、审批规则由州政府定，州以下地方政府有权力独立发行市政债，这与联邦财政体制下地方政府财权独立相关。单一制财政体制的日本市政债体系具有较强的行政色彩，中央和上级政府对地方发行市政债具有一定审批权。加拿大发市政债则是通过多个城市为单元设立区域城市金融委员会的区域联合融资模式。

经过二十余年摸索，中国正在打造符合国情的市政债。

1994年的预算法明确规定地方政府不得发行地方政府债券，而承担经济建设的地方政府在市政建设融资需求大和政绩冲动背景下，借道地方政府融资平台公司来进行灰色融资；2008年金融危机下国务院推出稳增长4万亿投资计划和政策放宽；2009年平台公司发债额度井喷，为了控制地方债务风险，国务院加强平台公司管理；2010年之后逐步规范；2014修订的新预算法和公布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称43号文）构建了地方政府举债融资机制的法律制度框架，彻底剥离融资平台公司的政府融资职能，地方政府融资唯一合法途径是发行地方政府债券。

其实，为了满足地方融资需求和探索地方政府发行债券融资，早在2009年，中央政府通过国债转贷和地方政府债券试点等方式不断探索地方政府融资模式，地方政府债券发行也经历了“财政部代发代还”、“部分试点地区自发财政部代还”和“部分试点地区自发自还”三个阶段，随着新预算法施行，地方政府债券成为唯一合法融资渠道，债券自发自还也扩围到31个省（区、市）和5个计划单列市。

43号文和随后的文件将地方政府债券划分为一般债券和专项债券。即对没有收益的公益性项目发行一般债券融资，主要依靠一般公共预算收入偿还，纳入一般公共预算管理。对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。

相比于没有收益支撑的一般债券，拥有一定收益的专项债券发展空间更大，为了根治地方政府违法违规融资担保行为并满足地方融资饥渴，财政部加大了“开前门”力度，试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种，近期已经推出土地储备专项债券和收费公路专项债券两个细分品种，分别满足地方政府在土地储备和收费公路建设的筹资需求，从而规范地方政府举债行为，中国版的地方政府市政债雏形初显。

发债行政、市场双约束