《金融稳定法》第二十三条规定的处置金融机构风险可采取的方式有促成重组、接管、托管、撤销或者申请破产，以实现被处置金融机构恢复正常经营或者平稳有序退出。从近五年金融机构风险处置实践看，行政接管是比较常见的方式，例如2018年安邦集团被接管、2019年包商银行被接管以及2020年明天系9家金融机构被接管。接管是监管机构临时性接收管控待处置金融机构，以期恢复公司正常经营，或者防止该机构经营状况持续恶化；为达成前述目的，需赋予接管组织可排他行使的经营管理被处置金融机构的权力。例如，《商业银行法》规定，自接管开始之日起，由接管组织行使商业银行的经营管理权力，《证券公司风险处置条例》亦有类似规定；《保险法》未明确规定接管组织可以行使保险公司的经营管理权，仅规定了接管的实施办法可由监管机构决定。实践中，安邦集团接管实施办法规定了接管工作组可行使安邦集团的经营管理权，华夏人寿、天安人寿、天安财险、易安财险的接管办法中亦有类似规定。

尽管在保险公司的接管实践中均在接管办法中明确规定接管组行使被处置机构的经营管理权，但是，接管组行使保险公司的经营管理权并非来源于法律的直接规定，而是监管机构根据法律授权制定的接管办法中的规定，接管办法赋予接管组织权力或限制被接管机构权利的边界也未有明确的界定，仅通过接管办法赋予接管组织行使经营管理权的权力难免有缺乏法律依据之虞。《金融稳定法》第三十条明确规定了可依法采取的处置措施中包含“行使被处置金融机构的经营管理权”，未来针对保险公司等金融机构的风险处置中，接管组织行使被处置机构的经营管理权则更加“名正言顺”。

此外，实践中，处置部门行使风险机构的经营管理权一般通过风险机构三会停止履职，并由处置部门承担三会职责的方式实现。但是，除了《证券公司风险处置条例》明确规定被接管的证券公司三会停止履职外，其他法律法规均未明确规定三会停止履职事宜。从《公司法》层面看，股东（大）会和董事会对公司的经营管理事项作出决策，若要保障处置部门有效行使经营管理权，意味着股东（大）会和董事会不应再履行职权，而由处置部门代为履行；同理，监事会是公司内部对公司经营管理活动实行监督的监督机构，风险处置期间由处置部门全面行使经营管理权，监事会作为内部监督机构可以停止履行职责。也就是说，为避免利益相关方对三会停止履职并由处置部门代行职权的做法提出质疑，可考虑在未来的实施细则中进一步明确行使经营管理权的内涵，例如处置部门人员行使被处置金融机构法定代表人职权，被处置机构股东（大）会、董事会及监事会停止履职并由处置部门代行职权等。

为保障金融服务不中断，保障金融客户利益，一般会将待处置金融机构的相关资产、负债和业务甚至人员整体转移至可继续开展业务的机构，例如，安邦集团风险处置中新设大家财产保险受让并承接安邦财产保险的部分保险业务、资产和负债；包商银行风险处置中总行及内蒙古自治区内各分支机构的相关业务、资产及负债由新设立的蒙商银行收购承接，内蒙古自治区外各分支机构的相关业务、资产及负债由徽商银行收购承接。在总结前述有益实践的基础上，《金融稳定法》第三十条规定可依法采取的措施包括“向第三方机构转移被处置金融机构的部分或者全部业务、资产和负债”。

金融机构资产、负债及业务整体转让中，可能单独涉及债权转让，例如商业银行贷款债权转让，可能单独涉及债务转让，例如商业银行协议存款转让，更多情况则涉及合同权利义务概括转让，受让方享有原合同项下权利，承担原合同项下的义务，以便继续向合同相对方提供金融服务。根据《民法典》的规定，债权人转让债权，未通知债务人的，该转让对债务人不发生效力；债务人将债务的全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意；合同的权利和义务一并转让的，适用债权转让、债务转移的有关规定。因此，根据法律规定，涉及债权转让的需通知债务人，涉及债务转让或合同权利义务概括转让的需取得债权人同意，但是，由于金融机构客户众多，可能数以百万计，若在整体转移时一一取得客户同意，需花费大量的人力物力，缺乏可操作性。从以往实践来看，大家财产保险受让安邦财产保险业务、资产和负债时，采取了在公告中设定异议期的方式，异议期届满未提出异议的债权人即视为接受转让。

为解决整体转移时转让行为法律效力的问题，《金融稳定法》第三十一条规定，实施整体转移被处置金融机构资产和负债的，基于应急处置以及保障债权人整体利益的需要，可以采取公告方式通知债权人以及相关利益主体，也就是说，整体转移处置行为通知相关债权人或相关利益主体即可生效，无需另行取得债权人的同意。我们认为，法律规定债务转让时需取得债权人的同意，系基于保护债权人权益的考虑，而金融机构风险处置中涉及的债务转让系将债务由风险机构转让至履行能力更优的主体，债务转让行为损害债权人利益的可能性较小，反而更有助于保障债权人的债权实现，因此，《金融稳定法》规定整体转移仅需公告通知债权人以及相关利益主体具有合理性。

不仅如此，《金融稳定法》还进一步规定处置措施于公告发布时生效，被处置金融机构的业务资质、诉讼主体资格和诉讼地位由受让人承继。一般来说，业务资质需符合资质条件并向监管部门提交申请材料方可获得，业务资质不得转让、出租或出借，例如，《保险法》第一百一十三条规定，“保险公司及其分支机构应当依法使用经营保险业务许可证，不得转让、出租、出借经营保险业务许可证。”《商业银行法》第二十六条规定，“商业银行应当依照法律、行政法规的规定使用经营许可证。禁止伪造、变造、转让、出租、出借经营许可证。”但是，实践中存在整体承接业务的机构可能不具有从事相关业务资质的情形，例如，甲商业银行整体承接乙商业银行的业务、资产和负债，拟承接业务中包含基金销售业务，若甲银行不具备基金销售业务资质，则该部分业务可能中断，为避免此类情形的发生，甲银行承继乙银行的业务资质存在必要性；另一方面，在整体转移实践中，乙银行的资产、负债甚至人员均由甲银行承接，并不因整体转移而“物是人非”，因此，甲银行承继乙银行业务资质具有合理性。此外，风险金融机构整体转移中，为保障承接方和相对方的权益，需变更诉讼主体为承接方，因此一般会涉及大量的诉讼主体变更工作，又由于各地法院对于诉讼主体变更的要求和口径不一，诉讼主体变更工作通常会耗费大量时间和人力物力；鉴于此，《金融稳定法》概括规定整体转移项下诉讼主体资格和诉讼地位由受让人承继，这一规定将大大提高办理诉讼主体变更的效率。

金融机构风险处置一般优先考虑市场化手段，若穷尽市场化手段仍难以化解风险的则考虑采取司法重整或兜底的破产清算方式。在破产清算项下，原股东权益自动清零，在司法重整项下，理论上法院可通过强裁确定出资人权益调减为零，除此之外，尽管大多数待处置金融机构已经存在巨大的资金窟窿，即便考虑金融牌照价值亦难以填平净资产负值，股东股权实质上已不存在价值，但是，径直处置原股东股权仍没有法律根据。现行有效的法律制度确有处置金融机构股东股权的若干规定，例如，《银行业监督管理法》规定，银行业金融机构违反审慎经营规则的，监管机构可责令其控股股东转让股权；《保险公司股权管理办法》规定，被撤销行政许可的投资人，应当按照入股价格和每股净资产价格的孰低者退出，监管机构可依法责令违反规定的股东转让或者拍卖其所持股权。前述规定在适用中也存在限制：《银行业监督管理法》的规定仅适用于控股股东，适用范围有限；《保险公司股权管理办法》属于部门规章，法律位阶较低，执行力不足。同时，股权是《民法典》及《公司法》明确规定的民事权利，在没有相同位阶法律规定的情况下，未经股东同意强行处置股东股权有违反前述法律的风险。

如前所述，行政处置阶段，监管部门虽可责令股东转让股权，但存在适用范围有限、所依据监管规定法律位阶不高、强制力不足等问题。从国际实践来看，域外立法例一般会赋予处置当局减记被处置金融机构股权或其他资本工具的权力，在我国现行法律制度层面，除非进入破产程序，金融机构股东股权基本无法强制调整，因此，有必要探索赋予金融监管部门减记股东股权的处置权力。在此背景下，《金融稳定法》第三十二条规定，股东在被处置金融机构中的财产权益不足以弥补被处置金融机构资产损失，且该股东拒绝追加出资或者追加出资仍不足以弥补资产损失的，应当全额减记股权。

此外，《金融稳定法》第二十八条规定，股东出资不足化解金融机构风险的，要优先调动市场化资金参与被处置金融机构并购重组。而在市场化重组中，如何处理新老股东股权尤为关键，股权减记可实现在非司法程序中实现原股东权益清零，《金融稳定法》关于股权减记的规定为待处置金融机构市场化重组减少障碍。金融机构风险处置实践表明，大股东或实际控制人违规控制金融机构、规避监管、掏空金融机构是金融风险的重要来源，可以说股权减记是压实股东承担风险处置成本责任的重要举措。

《企业破产法》规定，法院受理破产申请后，有关债务人的民事诉讼只能向受理破产申请的法院提起；关于非破产清算程序集中管辖的规定，主要见于《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》。在实践中，各地法院对于集中管辖的做法实践不一，集中管辖的范围多以行政类案件、未成年案件、知识产权类案件以及涉外民商事案件为主，例如，上海市高级人民法院出台了《关于调整基层法院知识产权案件、行政案件和未成年人刑事案件集中管辖的公告》，对集中管辖作出了详细规定。但对于我国民商事纠纷类及经济纠纷类案件的集中管辖，并无明确可以依据或参照适用的规定。

在金融机构风险处置中，涉及待处置机构的案件繁多而复杂，当事人或利益相关方均为待处置机构或与其相关的主体，法院集中管理有助于统筹同类案件、统一裁判尺度以及依法保护当事人利益，因此，金融机构风险处置中，处置部门一般申请由最高人民法院指定法院进行集中管辖。《金融稳定法》明确规定了处置部门可以向人民法院申请对以被处置金融机构为当事人的民事诉讼案件进行集中管辖，在法律层面首次提出对于处置程序中的风险金融机构的民事诉讼案件可以进行集中管辖，金融机构风险处置集中管辖将有法可依。

金融机构风险处置三中止是对被处置金融机构为被告的民事案件，尚未受理的暂缓受理，已经受理的中止审理，作为被执行人的案件中止执行。以往的金融机构风险处置实践经验表明，鉴于金融机构的专业性和复杂性，化解金融风险一般不会直接进入司法程序进行重整或破产清算，而是先由监管当局组建工作组介入管控，维持风险金融机构正常经营，保障基本金融服务不中断，然后视情况采取处置措施或推动衔接司法程序，例如包商银行接管到期后无缝衔接破产清算程序。但是，由于金融机构债权人数量众多，债权债务关系复杂，若债权人为保障其权益纷纷加入民事诉讼竞赛，各地法院或仲裁机构亦纷纷推动裁判和执行，势必使行政处置程序难以顺利推进，而且不利于公平保护所有债权人利益。因此，有必要给予行政处置一定司法保护，使得行政处置阶段中被处置机构的相关案件可以暂缓，这也是处置部门在金融机构风险处置中一般会寻求向最高院申请三中止政策的原因。

行政处置程序三中止的雏形最早出现于《最高人民法院关于中银信托投资公司作为被执行人的案件应中止执行的通知》（法〔1995〕209号），“鉴于中国人民银行已决定对中银信托投资公司进行接管，凡涉及中银信托投资公司作为被执行人的案件，在接管、清理期间，有关执行法院应根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十四条第一款第（五）项之规定，对生效的法律文书，裁定中止执行。”此后，三中止的做法在清理整顿信托投资公司和证券公司综合治理活动中得到大规模运用，但是三中止一直处于无法可依的状态，直至2006年《企业破产法》出台。《企业破产法》第一百三十四条规定，“国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。”自此，行政处置程序的三中止方得“师出有名”。此后，2008年颁布的《证券公司风险处置条例》规定国务院证券监督管理机构对证券公司进行处置的，可以向人民法院提出申请中止以该证券公司以及其分支机构为被告、第三人或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序，还将三中止适用范围延伸到资产、人员、财务或者业务与被处置证券公司混合的关联公司。

《金融稳定法》在前述相关法律法规的基础上，结合实践经验，进一步完善关于三中止的规定，将被处置金融机构作为被申请人的商事仲裁程序也纳入可以申请中止的范畴，规定处置部门依法实施处置的，可以向有关部门申请中止以被处置金融机构为被告、第三人或者被执行人的民事诉讼程序、执行程序，以及以该被处置金融机构为被申请人的商事仲裁程序。同时，《金融稳定法》也吸收了《证券公司风险处置条例》的做法，将三中止适用范围延伸到资产、人员、财务或者业务与被处置金融机构混同的关联公司，规定被处置金融机构的关联企业资产、人员、财务或者业务与被处置金融机构混同的，该关联企业适用前款关于被处置金融机构的规定，关闭被处置金融机构通过关联企业“暗度陈仓”的大门。

此外，《金融稳定法》还创造性地将可以申请三中止的范围扩展到以被处置金融机构股权为标的的民事诉讼程序、执行程序以及商事仲裁程序。如前所述，由于实践中大多待处置金融机构股权实质上已不存在价值，以被处置金融机构股权为标的的民事诉讼程序、执行程序以及商事仲裁程序已无继续推进之必要，债权人或质权人几乎不可能通过执行被处置机构股权实现债权或质权；并且，该等程序一般还会涉及股权冻结保全措施，由于被冻结股权不得转让，还可能影响被处置机构的重组引战或司法重整等程序。因此，《金融稳定法》规定处置部门可以向有关部门申请中止以被处置金融机构股权为标的的民事诉讼程序、执行程序以及商事仲裁程序具有合理性，处置部门还可向有关部门申请解除前述程序中对被处置金融机构股权采取的冻结等强制措施，该等规定甚至超出《企业破产法》规定的仅债务人财产保全措施应当解除的规定，进一步为金融风险处置程序创造有利条件。

有学者提出，三中止的法律效力强劲，应予以慎用，只有出现了系统性金融风险和有全局性的重大风险的时候方可使用。而从我们参与金融机构风险处置的经验来看，监管当局对风险机构是否采取处置措施实际上是慎之又慎的，监管当局一般会先给予风险机构自救的机会，例如，包商银行接管启动前，明天系股东多次尝试重组包商银行，但均以失败告终。金融风险的突发性、外溢性、复杂性、关联性强，一旦发生传染蔓延将对国民经济和社会发展造成破坏性影响，不及时采取措施极有可能出现系统性金融风险或重大风险。概言之，金融风险处置无小事，金融机构风险处置确有实施三中止的必要性。我们也注意到，《金融稳定法》仅原则性的规定三中止的适用，至于三中止的具体申请部门、适用条件、申请和审查程序、适用时间期限、监督和救济方法等事项有待在未来的实施细则中进一步明确。

以上是我们结合近年来参与银行保险机构风险处置项目的经验，对《金融稳定法》金融风险处置的相关措施进行的解读和探析。我们认为，《金融稳定法》凝聚了金融风险防范化解的实践和思考总结，并将此进一步制度化、法制化，是国家统筹金融风险防范化解，建立金融稳定长效机制的一大成果，是金融稳定法律制度的顶层设计和统筹协调，未来《金融稳定法》正式出台实施将进一步促进金融风险防范、化解和处置工作。